Benarkah Desentralisasi Solusi Atasi Ketimpangan di Daerah?

Candra Fajri Ananda
Staf Khusus Menteri Keuangan RI

Kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah telah memasuki usia lebih dari dua dekade.Implementasi desentralisasi fiskal di Indonesia yang dimulai sejak berlakunya Undang-Undang (UU) No 22/1999 dan UU 25/1999 dan telah membawa perubahan besar dalam sistem pemerintahan Indonesia.

Kala itu, UU tersebut ditetapkan untuk mewujudkan otonomi daerah yang lebih luas, nyata, dan bertanggung jawab.Rondinelli, McCullough, and Johson (1989) mendefinisikan desentralisasi dari perspektif administratif sebagai pengalihan tanggung jawab atas perencanaan, pengelolaan dan sumber daya dari pemerintah pusat ke mitra penyampai layanan.

Di bawah desentralisasi, penyediaan beberapa barang publik diharapkan dapat berjalan lebih efisien secara ekonomi ketika sejumlah besar institusi lokal terlibat dalam penyediaan layanan. Oleh sebab itu, kebijakan ini mampu merepresentasikan keinginan daerah untuk menerapkan strategi pembangunan dalam mengejar ketertinggalan.

Selama desentralisasi fiskal berjalan, banyak perubahan positif dicapai dalam beberapa indikator pembangunan Indonesia. Badan Pusat Statistik (BPS) mencatat, angka produk domestik regional bruto (PDRB) per kapita Indonesia saat ini telah jauh meningkat, dari Rp8,37 juta pada 2002 menjadi Rp61,12 juta pada 2020.

Demikian pula persentase penduduk miskindi Indonesia yangmemiliki kecenderungan menurun di era desentralisasi fiskal yaitu dari 18,20% (2002) menjadi 9,22% (2019). Selanjutnya, keberhasilan pembangunan di era desentralisasi juga terlihat dari pembangunan kualitas hidup masyarakat melalui IPM yang tercatat mengalami peningkatan dari 2002 sebesar 65,80 menjadi 71,94 pada 2020.

Namun, di tengah sejumlah keberhasilan capaian pembangunan, ada beberapa pekerjaan rumah yang harus di selesaikan.Ini bisa ditilik dari capaian atas tujuan esensial desentralisasi dan otonomi daerah itu sendiri, yakni peningkatan kesejahteraan rakyat, demokratisasi di tingkat lokal, dan peningkatan pelayanan publik (Smith, 1985; Mawhood, 1987; Cheema and Rondenelli, 1983) yang memang masih harus ditingkatkan.

Selain itu, ketimpangan distribusi pendapatan bergerak fluktuatif namun cenderung meningkat dari 0,34 (2002) menjadi 0,39 (2020).Indikator Rasio Gini antar daerah juga masih timpang yang pada tahun 2020, Rasio Gini tertinggi adalah Provinsi DI Yogyakarta (0,44) dan terendah adalah Provinsi Bangka Belitung (0,26).

Kualitas Belanja Daerah
Desentralisasisecara mutlak membawa pelimpahan hampir seluruh urusan pemerintah pusat ke pemerintah daerah kecuali urusan hukum peradilan, pertahanan dan keamanan, agama, moneter, dan kebijakan luar negeri. Sehingga, kondisi tersebut memberikan konsekuensi terhadap perubahan sistem fiskal, di mana kebutuhan fiskal daerah menjadi lebih tinggi.

Sedangkan kapasitas fiskal daerah relatif tidak mengalami perubahan signifikan, kecuali daerah yang memiliki basis sumber daya alam yang melimpah. Demi menutup celah fiskal di daerah maka pemerintah pusat memberikan dana perimbangan kepada daerah, berupa DAU (Dana Alokasi Umum), DAK (Dana Alokasi Khusus), DBH (Dana Bagi Hasil) maupun DD (Dana Desa).

Selama dua dekade, jumlah dana transfer meningkat signifikan dari Rp81,05 triliun (2001) menjadi Rp812,97 triliun (2019) dan sedikit menurun menjadi Rp762,54 triliiun (2020) karena dampak pandemi. Peningkatan dana transfer merupakan wujud komitmen pemerintah dalam mendukung pelaksanaan pembangunan di daerah dalam kerangka negara kesatuan. Selain itu, pemerintah juga mengalokasikan dana Transfer ke Daerah dan Dana Desa (TKDD).

Dalam rentang waktu 2010-2020, alokasi TKDD dalam APBN selalu mengalami peningkatan setiap tahunnya. Selama 10 tahun terakhir, proporsi TKDD terhadap Belanja Negara rata-rata sebesar 33,4%, dengan porsi terhadap PDB sebesar rata-rata 5,5%.

Idealnya, peningkatan dana transfer yang diberikan pemerintah pusat pada pemerintah daerah mampu berperan penting sebagai pendorong perekonomian.

Sayangnya, permasalahan pembangunan yang kini terjadi di Indonesia salah satunya disebabkan oleh kualitas belanja pemerintah daerah yang hingga kini belum banyak dialokasikan pada belanja yang sifatnya produktif.

Seperti untuk belanja infrastruktur (jalan, jembatan, irigasi, pasar) dan belanja produktif lainnya yang dapat menjadi mesin pertumbuhan ekonomi dalam jangka panjang. Mayoritas belanja pemerintah daerah saat ini masih didominasi oleh belanja pegawai. Bahkan, persentase belanja modal terhadap total belanja di sejumlah daerah masih relatif kecil, kurang lebih 15%.

Hasilpenelitian yang dilakukan pada 33 provinsi pada kurun waktu 2008-2020menunjukkan bahwabeberapa variabel fiskal yang berpengaruh terhadap capaian pembangunan daerah adalah besaran PAD pada belanja daerah, besaran belanja pendidikan dan besaran belanja kesehatan.Oleh sebab itu, alokasi dan sasaran yang tepat dari belanja daerah akanmengakselerasipertumbuhan ekonomi, peningkatan kualitas layanan publik, dan mempermudah aksesibilitas layanan publik bagi masyarakat.

Urgensi Aktualisasi UU HKPD
Permasalahanpemanfaatan pembiayaan daerah yang masih terbatas kerap menjadi dilema pemerintah yang berakibat terhambatnya akselerasi pembangunan di daerah. Pada akhirnya, capaianoutputdanoutcomepembangunan yang belum optimal serta ketimpangan antar daerah menjadi sebuah keniscayaan yang sulit diurai.

Oleh karena itu, dibutuhkan kebijakan baru yang berorientasi pada kinerja dan kapasitas daerah dalam meningkatkan pelayanan publik dan kesejahteraan rakyat melalui sinergi-kolaborasi mendukung target-target pembangunan nasional. Terkait hal ini, UU Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah (HKPD) diharapkan mampu menjadi solusi dalam menyelesaikan masalah pelaksanaan desentralisasi fiskal yang belum optimal.

UU HKPD didesain dengan upaya reformasi secara menyeluruh tidak hanya pada sisifiscal resource allocationseperti pemberian kewenangan pemungutan PDRD, transfer ke daerah, dan pembiayaan, namun juga memperkuat sisi belanja daerah agar lebih efisien, fokus, dan sinergis dengan pemerintah pusat. Hal ini dilakukan semata-mata untuk pemerataan layanan publik dan kesejahteraan rakyat yang kian baik, bukan resentralisasi.

Saat ini, penggunaan DAU terbesar masih digunakan untuk belanja pegawai rerata sebesar 64,8%. Sebanyak 53,69% daerah (291 daerah) memiliki belanja pegawai lebih dari 30% APBD (1 provinsi, 80 kota dan 210 kabupaten).

Di sisi lain, pemerintah daerah perlu mendorong peningkatan belanja infrastruktur karena alokasinya memilikimultiplier effectterhadap perekonomian yang cukup signifikan. Kebijakan minimal 40% belanja infrastruktur dalam APBD diharapkan dapat mendorong aktivitas ekonomi di daerah. Faktanya, saat ini ada 540 daerah(99,63%)masih mengalokasikan belanja infrastruktur kurang dari 40%.

Hanya dua daerah saja yang telah memiliki belanja infrastruktur lebih dari 40%, di antaranya Kabupaten Berau (Kaltim) dan Kabupaten Penukal Abab Pematang Ilir (Sumsel). Sehingga, terkait hal ini, sangat penting untuk disediakan masa transisi dan fleksibilitas dalam melakukan penyesuaian pasca transisi.

Secara umum, UU HKPD mencoba untuk mengoreksi dan memperbaiki kapasitas fiskal daerah dan memberi solusi bagi daerah untuk bisa memperbaiki belanja daerahnya dengan tujuan perbaikan kualitas output, akses masyarakat pada layanan publik, dan akhirnya mengangkat kesejahteraan masyarakat. Semoga.