Persetujuan Perppu Pilkada

SALDI ISRA
Guru Besar Hukum Tata Negara dan
Direktur Pusat Studi Konstitusi (PUSaKO)
Fakultas Hukum Universitas Andalas, Padang

Melihat perkembangan politik di sekitar Senayan, hampir dapat dipastikan anggota Dewan Perwakilan Rakyat menyetujui Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang No 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan Wali Kota.

Apalagi kemarin Komisi 2 DPR telah menyepakati membawa perppu tersebut ke rapat paripurna hari ini. Kemungkinan hari ini produk hukum yang mencabut dan menyatakan tidak berlakunya Undang-Undang No 22 Tahun 2014 akan mendapat persetujuan sesuai dengan Pasal 22 ayat (2) UUD 1945.

Meski demikian, beberapa partai politik menghendaki dilakukan revisi atas sejumlah substansi Peraturan Peme-rintah Pengganti Undang-Undang No 1 Tahun 2014 (Perppu Nomor 1/2014 atau Perppu Pilkada). Alasan mendasar yang dikemukakan, sejumlah pasal memiliki kelemahan substansial untuk bisa menghasilkan pemilihan kepala daerah yang demokratis dan berkualitas.

Setuju atau Tidak

Terlepas dari perbedaan sikap dalam memandang Perppu Nomor 1/2014, pilihan politik untuk menyetujui produk hukum yang lahir dari hak subjektif presiden ini jelas merupakan upaya untuk memulihkan daulat rakyat dalam memilih kepala daerah. Apalagi, kalau dibaca risalah pembahasan Pasal 18 ayat (4) UUD 1945, maksud frase “dipilih secara demokratis” sama dengan model pemilihan presiden dan wakil presiden.

Sekalipun arah semua partai politik di DPR telah mengerucut pada persetujuan, DPR tidak diperbolehkan melakukan perubahan substansi perppu. Dalam ihwal ini, Pasal 22 ayat (2) UUD 1945 yang menyatakan “peraturan pemerintah itu harus mendapat persetujuan DPR dalam persidangan berikut” membatasi wewenang legislasi DPR. Dengan konstruksi itu, DPR hanya diberi pilihan, menyetujui atau tidak menyetujui perppu.

Sekiranya menyetujui, DPR (apalagi pemerintah) tidak boleh mengubah ketentuan dalam perppu. Tidak hanya sebatas pemaknaan Pasal 22 ayat (2) UUD 1945 tersebut, pilihan setuju atau tidak setuju tersebut juga ditegaskan dalam Undang-Undang No 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UU Nomor 12/2011).

Ihwal tindak lanjut perppu, Pasal 52 ayat (3) UU Nomor 12/2011 menegaskan bahwa DPR hanya memberikan persetujuan atau tidak memberikan persetujuan terhadap perppu. Jikalau DPR setuju, perppu ditetapkan menjadi UU. Artinya, secara konstitusional, tindak lanjut perppu untuk memenuhi Pasal 22 UUD 1945 tidak memungkinkan dilakukan perubahan substansi.

Karena keterbatasan pilihan tersebut, dalam pembahasan perppu yang dinilai atau diuji DPR adalah alasan-alasan subjektif presiden dalam menetapkan perppu. Bila diletakkan dalam konteks Perppu Nomor 1/ 2014, yang harus diperdebatkan dalam proses pembahasannya adalah alasan-alasan pre-siden sebagaimana tertuang dalam konsideran menimbang.

Dalam hal ini, apakah alasan: (1) menghormati daulat rakyat; (2) perbaikan mendasar atas berbagai masalah pemilihan langsung; dan (3) penolakan luas rakyat benar-benar telah menimbulkan kegentingan yang memaksa? Secara hukum, untuk menilai kondisi kegentingan yang memaksa tersebut DPR dapat menggunakan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 138/ PUU-VII/2009.

Merujuk pada putusan ini, perppu diperlukan apabila: (1) adanya keadaan kebutuhan mendesak untuk menyelesaikan masalah hukum secara cepat berdasarkan UU; (2) UU yang dibutuhkan belum ada sehingga terjadi kekosongan hukum atau ada UU tetapi tidak memadai; (3) kekosongan hukum tidak dapat diatasi dengan membuat UU secara prosedur biasa karena memerlukan waktu yang cukup lama, sedangkan keadaan yang mendesak perlu kepastian untuk diselesaikan.

Berpijak pada putusan MK tersebut, sangat terbuka kemungkinan memperdebatkan alasan subjektif presiden dalam menerbitkan Perppu Nomor 1/ 2014. Namun jikalau dilacak dan ditelusuri semua perppu yang pernah ada dan kemudian disetujui menjadi UU, sebagian besar dapat dinilai tidak memenuhi alasan objektif ditetapkannya perppu. Artinya, pengalaman selama ini, proses persetujuan perppu lebih banyak ditentukan oleh “komunikasi” presiden dan kekuatan politik di DPR.

Secara sederhana, kepentingan politik hampir selalu menjadi alasan utama persetujuan perppu. Sulit dibantah, kepentingan politik pulalah yang menjadi alasan persetujuan Perppu Nomor 1/2014. Meski semua partai politik akan menyetujui Perppu Nomor 1/2014, sebagai sebuah hak subjektif yang diberikan konstitusi, DPR perlu menambahkan catatan penting saat memberikan persetujuan untuk mengingatkan presiden agar tidak mudah menetapkan perppu pada masa mendatang.

Selain mem-by pass wewenang legislasi DPR, perppu mestinya hanya dapat ditetapkan dalam situasi yang benar-benar memenuhi syarat “dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa”. Singkatnya, perppu tidak boleh jadi instrumen untuk menempatkan DPR dalam posisi sulit.

Kebutuhan Revisi

Dalam posisi dukungan yang nyaris tidak terbelah terhadap persetujuan Perppu Nomor 1/2014, diharapkan proses pengesahan dan pengundangan segera dilakukan. Langkah cepat ini perlu untuk menindaklanjuti keinginan sejumlah kalangan agar dilakukan revisi terbatas terhadap substansi Perppu Nomor 1/2014.

Salah satu substansi baru yang diatur dalam Perppu No 1/2014 adalah hadirnya tahapan baru yang disebut dengan uji publik. Jika dilihat dari semua tahapan yang ada, uji publik dilakukan sebelum tahap pendaftaran calon. Sebagai sebuah tahapan yang secara eksplisit diwajibkan bagi setiapbakalcalon, ujipubliksebetulnya menjadi sesuatu yang sangat aneh.

Misalnya, bagaimana menentukan bakal calon yang dinilai layak untuk diteruskan oleh partai politik? Pertanyaan ini menjadi penting karena berdasarkan Pasal 38 ayat (2) Perppu Nomor 1/2014 partai politik atau gabungan partai dapat mengusulkan lebih dari satu bakal calon gubernur, bakal calon bupati, dan bakal calon wali kota untuk dilakukan uji publik.

Dengan terbukanya kesempatan mengajukan calon lebih dari satu orang, uji publik terasa kian aneh karena proses ini ditegaskan tidak menggugurkan pencalonan. Karena uji publik tidak memberikan jaminan untuk menghadirkan calon berkualitas dan memiliki integritas, menjadi masuk akal membahas ulang dan merevisi keberadaannya sebagai salah satu tahapan. Bahkan, tahapan uji publik berpotensi menimbulkan ketegangan baru sebelum memasuki tahapan pencalonan.

Dalam berbagai kesempatan saya kemukakan, gagasan ini menarik, tetapi akan jauh lebih bermakna jika partai politik dipaksa melakukan proses pencalonan yang terbuka dan transparan seperti konvensi agar calon tidak lahir melalui proses oligarkis partai politik. Bagi partai politik yang tidak melakukan proses terbuka dan partisipatif dibatalkan hak pengajuan calonnya oleh komisi pemilihan umum.

Catatan terhadap uji publik hanya salah satu saja di antara beberapa substansi yang memerlukan revisi terbatas dalam Perppu Nomor 1/2014. Misalnya, isu lain mengenai penyelesaian hasil sengketa pemilihan, kampanye, dana kampanye, dan lainlain. Bahkan isu wakil kepala juga tidak kalah menarik. Revisi memang menjadi kebutuhan, tetapi usul tersebut baru dapat dilakukan setelah Perppu Nomor 1/ 2014 menjadi UU.