Korupsi di negara bayangan

MERUJUK pandangan Max Weber, sebuah negara formal-modern memiliki tiga atribut pokok: (i) administrasi pemerintahan dikelola berdasarkan peraturan perundang-undangan, (ii) otoritas politik mengikat warga negara dan wilayah kedaulatan, dan (iii) monopoli penggunaan kekuatan/kekerasan yang sah untuk kepentingan umum.

Selain konsep negara formal, dalam kajian ilmu-ilmu sosial-politik juga dikenal konsep negara bayangan (shadow state), yang mengandung makna peyoratif. Negara bayangan adalah bentuk informal state governance— lazim juga disebut pemerintahan swasta (private government)— yang beroperasi di luar sistem formal, namun punya kekuatan besar dalam menentukan arah dan haluan politik negara formal.

Negara bayangan dikendalikan oleh gabungan antara pejabat/birokrat dan aktor-aktor non-negara yang tidak punya jabatan formal, namun memiliki kaitan langsung dan berhubungan erat dengan elite-elite pemangku kekuasaan negara. Mereka mengelola urusan pemerintahan dan mengendalikan politik kenegaraan di balik layar serta berlangsung informal. Aktor-aktor non-negara acapkali memanfaatkan— bisa juga menyalahgunakan— kewibawaan dan otoritas para pemangku kekuasaan yang menduduki jabatan- jabatan resmi di struktur pemerintahan negara.

Pendek kata, pengelola negara bayangan sangat mendominasi proses pengambilan keputusan dan kebijakan strategis di dalam struktur organisasi dan kelembagaan negara yang resmi. Karena itu, negara bayangan lazim dipahami sebagai a system of governance that is constructed behind the facade of laws and government institutions. Para pengelola negara bayangan membentuk jaringan yang luas, berlapis, dan berhierarki yang menjelma dalam wujud piramida di mana posisi puncak diduduki oleh penguasa suatu klan politik.

Agenda utama pengelola negara bayangan adalah menguasai sumber daya ekonomi- politik untuk digunakan sebagai kekuatan penopang dalam upaya melanggengkan kekuasaan. Dengan demikian, dominasi suatu klan dalam politik kenegaraan dan pemerintahan tetap lestari dan berkesinambungan lintas/antargenerasi.

Tiang penyangga
Negara bayangan ditopang oleh dua tiang penyangga utama: patronase dan kekerabatan, yang ditransformasikan ke penyelenggaraan politik kenegaraan resmi. Tak heran, pusatpusat kekuasaan di dalam struktur organisasi negara formal dikuasai oleh elite-elite politik yang terikat hubungan patronase dan kekerabatan. Patronase adalah pola hubungan yang bersandar pada—meminjam istilah ahli politik/antropologi James Scott (1977)—lopsided relationship, suatu jalinan relasi antara dua pihak yang berada pada posisi tidak setara terutama dalam penguasaan sumber daya politik-ekonomi.

Karena itu, hubungan patronase yang didasarkan pada lopsided relationshipselalu menempatkan salah satu pihak sebagai patron yang sangat dominan dan pihak lain sebagai klien yang menjadi subordinat. Sang patron menguasai sumber daya ekonomi-politik, yang didistribusikan kepada para klien yang menjadi subordinat dengan imbalan loyalitas, pengabdian, kesetiaan, ketaatan, dan dukungan mutlak kepada sang patron. Adapun kekerabatan dalam politik dapat dilihat dalam praktik pemerintahan yang bertumpu pada pertalian darah atau hubungan perkawinan di antara para penyelenggaranya.

Kekerabatan dalam praktik pemerintahan negara biasanya terkait political protection, terutama demi keberlangsungan dan kesinambungan sebuah dinasti politik. Elite-elite politik yang sedang berkuasa pasti merasa lebih aman dan nyaman ketika mendapat perlindungan politik dari keluarga dekat sendiri. Karenaitu, penyelenggaraan pemerintahan lazim didominasi oleh orang-orang yang punya hubungan kekerabatan. Kekerabatan yang menjadi pilar negara bayangan merujuk pada ungkapan klasik: blood is thicker than water-darah lebih kental dari air.

Dalam konteks ini, penting pula dicatat bahwa para aktor non-negara yang menyokong negara bayangan seringkali lebih berkuasa daripada sang penguasa negara formal sendiri. Kekuasaan mereka acapkali melampaui siapa pun yang memangku jabatan resmi di dalam struktur kelembagaan negara formal.

Banten: negara bayangan
Tak pelak, negara bayangan yang bersandar pada patronase dan kekerabatan sangat mudah tergelincir ke praktik korupsi. Provinsi Banten yang dipimpin Gubernur Ratu Atut Chosiyah adalah contoh sempurna negara bayangan di mana praktik korupsi berlangsung terstruktur dan terorganisasi di dalam sistem pemerintahan lokal. Sangat jelas, sebagai gubernur, Ratu Atut membangun dinasti politik melalui negara bayangan yang ditransformasikan ke sistem pemerintahan formal.

Saksikan, banyak jabatan strategis di lembaga-lembaga politik: eksekutif (gubernur, bupati, wali kota), legislatif (DPRD), pos-pos birokrasi pemerintahan daerah (setda, dinas), bahkan ormas kepemudaan (KNPI) dikuasai oleh dan berada dalam genggaman keluarga/kerabat Ratu Atut. Jangkauan kekuasaan Ratu Atut pun tidak sebatas pada tingkat lokal, tetapi juga sampai ke tingkat nasional dengan pengorganisasian yang sangat efektif melalui Partai Golkar. Kini kita semua menyaksikan negara bayangan yang dipraktikkan Ratu Atut di Provinsi Banten menjadi “model” praktik korupsi akut di lembaga pemerintahan dan institusi politik kenegaraan.

Skandal suap/ korupsi berskala besar yang melibatkan Ketua Mahkamah Konstitusi (Akil Mochtar) dan adik Ratu Atut yang menjabat anggota DPR (Tubagus Chaeri Wardana) menjelaskan betapa negara bayangan beroperasi secara canggih dan terorganisasi. Mereka yang terlibat dalam skandal suap/korupsi ini menguasai hampir total posisi-posisi kunci di lembaga pemerintahan dan institusi birokrasi lokal yang terhubung dengan simpul-simpul kekuasaan di tingkat nasional.

Upaya melanggengkan dominasi politik dan pemerintahan lokal oleh dinasti Ratu Atut ditempuh melalui transaksi ekonomi-politik (baca: suap/ korupsi), yang diperantarai oleh anggota keluarga sendiri serta melibatkan politisi dan pejabat negara satu partai. Dalam kasus korupsi yang melibatkan kerabat Ratu Atut beserta antek-anteknya tampak jelas betapa negara bayangan yang beroperasi di Provinsi Banten menjadi lahan subur aneka illicit transactions, terutama suap/korupsi.

Praktik illicit transactions hanya memberi keuntungan pribadi dan kelompok serta lingkaran dalam, yang menopang dan menjadi tiang penyangga pemerintahan Gubernur Ratu Atut. Sungguh, Banten adalah contoh nyata gurita korupsi berselubung negara bayangan.

AMICH ALHUMAMI
Antropolog; Peneliti Senior di Lembaga Studi dan Pengembangan Etika Usaha Indonesia (LSPEUI), Jakarta