Keseimbangan Primer

Candra Fajri Ananda
Guru Besar Fakultas Ekonomi dan Bisnis, Universitas Brawijaya

BEBERAPA waktu yang lalu pemerintah menyampaikan informasi mengenai rancangan APBN 2020. Salah satu menu utama yang cukup menarik perhatian adalah niat pemerintah untuk memperbaiki keseimbangan primer menuju angka yang positif.

Dalam kamus APBN, keseimbangan primer adalah total pendapatan negara dikurangi belanja negara di luar pembayaran bunga utang yang dalam diksi lainnya disebut pula sebagai belanja primer. Apabila nilainya negatif, hal ini bermakna belanja pemerintah masih lebih besar daripada penerimaan, begitu juga sebaliknya jika positif.

Pada saat keseimbangan primer negatif, pemerintah perlu menggenjot penerimaan, yang paling mudah dengan menerbitkan utang baru untuk membayar pokok dan bunga utang yang lama. Semangat pemerintah untuk APBN 2020 menuju keseimbangan primer tentu perlu kita apresiasi dan apa saja yang harus pemerintah lakukan.

Perkembangan keseimbangan primer pada 2018 kemarin berlangsung cukup gemilang dengan capaian hanya defisit Rp1,8 triliun. Angka tersebut sangat jauh di bawah target APBN 2018 minus Rp87,33 triliun dan menurun dengan sangat curam bila dibandingkan dengan realisasi APBN-P 2017 yang nilai defisitnya mencapai Rp124,41 triliun.

Tradisi defisit keseimbangan primer mulai terjadi semenjak 2012 silam yang disebabkan membengkaknya belanja primer, khususnya karena meningkatnya belanja subsidi energi untuk menanggulangi dampak peningkatan harga minyak mentah Indonesia (Indonesia Crude Price/ICP) dan depresiasi kurs rupiah. Kemudian sejak 2015 nilai defisit keseimbangan primer berhasil ditekan dan pada 2019 ini ditarget akan semakin mendekati angka 0 rupiah.

Baru pada tahun berikutnya kita harapkan keseimbangan primer akan mentas menuju angka yang positif (surplus) melalui beberapa kebijakan pendukung. Dengan demikian kita tidak perlu lagi menambah utang seiring menguatnya tingkat penerimaan negara.

Munculnya defisit keseimbangan primer merupakan konsekuensi logis ketika pemerintah menetapkan strategi kebijakan fiskal ekspansif dalam rangka menstimulasi pertumbuhan ekonomi. Namun celakanya selama ini kas pendapatan kita belum mampu meng-cover seluruh kebutuhan belanja hingga akhirnya kita selalu mengalami defisit.

Defisit anggaran kemudian ditutup melalui penerimaan utang agar momentum pertumbuhan tidak sampai terhambat. Nah,dampak kenaikan CPI dan depresiasi rupiah pada 2012 itulah yang menjadi gejala awal dari periode defisit keseimbangan fiskal.

Mengingat kondisi keseimbangan primer yang defisit bukanlah sesuatu yang baik dalam kerangka kebijakan fiskal, pemerintah lantas ingin memperbaikinya agar neraca fiskal kita tidak semakin tergerus kekuatannya. Satu hal penting dalam rangka meningkatkan keseimbangan primer terletak pada upaya pemerintah untuk mendorong pendapatan negara yang lebih baik.

Peningkatan pendapatan negara dapat diakomodasi melalui kebijakan yang bersifat langsung seperti penerimaan perpajakan dan penerimaan negara bukan pajak (PNBP). Faktor lain yang dapat turut mendukung (meskipun bersifat tidak langsung) adalah kebijakan investasi.

Penulis mengelompokkan kebijakan investasi sebagai dampak tidak langsung terhadap pendapatan negara karena di dalamnya masih diperlukan kebijakan penghubung (bridging policy) melalui belanja produktif. Setelah itu barulah muncul ekspektasi bahwa hasil investasi dapat mendukung penerimaan negara melalui perluasan dan peningkatan pendapatan atau konsumsi masyarakat, baik secara individual maupun sebagai perusahaan/badan usaha.

Dalam kondisi eksisting, pendapatan negara mayoritas dihasilkan dari hasil penerimaan perpajakan serta bea cukai. Beberapa tahun terakhir rata-rata kontribusinya sangat mendominasi di kisaran 70–80% terhadap total pendapatan negara.

Situasi berbeda ditunjukkan pada hasil akhir pendapatan negara pada 2018 di mana terjadi pergeseran kontribusi yang disebabkan realisasi PNBP yang melesat signifikan hingga mencapai 147,79% terhadap target APBN. Dalam hal ini target kebijakan pemerintah ke depannya adalah agar menjaga reformasi perpajakan tetap berjalan dengan maksimal dan ritme kontribusi PNBP bisa dipertahankan sebagai potensi pendapatan negara.

Potensi lain adalah kontribusi BUMN yang memang sudah sepantasnya turut membantu pemerintah sebagai perusahaan plat merah, baik secara teknis operasional yang sesuai dengan bidangnya maupun menunjang peningkatan pendapatan negara.

Bersamaan dengan itu, sangat penting bagi pemerintah untuk membangun kerangka belanja yang produktif dan efisien. Belanja pegawai yang untuk sementara ini masih sangat mendominasi seharusnya mulai dimoratorium untuk beberapa jenis kebutuhan yang dirasa tidak terlalu urgent.

Dalam struktur belanja APBN 2019, alokasi untuk belanja pegawai ditaksir sekitar Rp381,56 triliun, jauh melampaui belanja barang dan belanja modal yang masing-masing hanya sekitar Rp345,23 triliun dan Rp189,34 triliun.

Menanggapi hal ini sepertinya perlu dilakukan transformasi organisasi publik (right sizing) dengan segera. Salah satu caranya dengan meningkatkan digitalisasi atau otomatisasi layanan untuk mengganti sebagian peranan SDM atau ASN.

Selain itu dibutuhkan langkah-langkah yang jelas, terukur, dan terkelola (manageable) agar transformasi struktural dapat berjalan dengan sempurna. Jika tidak, perubahan tersebut akan justru menghadirkan gejolak dari dalam tubuh organisasi itu sendiri.

Pemanfaatan alokasi belanja subsidi juga perlu diperhatikan. Bagi penulis pribadi, secara adil dan rasional kebijakan subsidi masih amat dibutuhkan sebagai penanda keberpihakan pemerintah terhadap nasib kaum papa dan untuk menjaga stabilitas politik nasional.

Oleh karena itu sasaran penerima dan model alokasi subsidi harus betul-betul diarahkan pada kelompok yang rentan dan tak berdaya (secara ekonomi) sehingga ke depannya beban yang ditanggung pemerintah melalui subsidi bisa diturunkan secara gradual. Selain itu terdorongnya tingkat kesejahteraan masyarakat golongan bawah tersebut juga diharapkan turut membantu akselerasi pertumbuhan produk domestik bruto (PDB).

Saran lainnya dari penulis adalah mengenai proporsi belanja untuk ke depannya. Pola belanja semestinya tidak lagi terlampau berat pada infrastruktur, tetapi fokus pada pembangunan manusia baik melalui aspek pendidikan maupun kesehatan.

Badan Kebijakan Fiskal (BKF) pernah menyusun ikhtisar spending review mengenai dampak penganggaran sektoral terhadap pertumbuhan ekonomi. Dalam kajian tersebut BKF mengamati bagaimana dampak belanja pemerintah pada sektor infrastruktur, pendidikan, dan kesehatan dalam kurun 2013–2016 serta simulasi dampak sektor-sektor tersebut pada 2017–2019 terhadap pertumbuhan ekonomi.

Jika perspektif kajian tersebut digiring untuk memenuhi hajat negara pada aspek kesempatan kerja, dampak secara simultan berkorelasi positif untuk mengurai masalah tingkat pengangguran terbuka (TPT) hingga 4,01%. Namun jika diteliti secara parsial, sektor yang dampaknya paling besar adalah sektor pendidikan.

Sebagai catatan, dampak secara parsial di sektor infrastruktur masih dibatasi sebagai dampak langsung pada fase konstruksi sehingga yang tercatat adalah pekerja konstruksi, belum pada fase pemakaian atau operasional.

Oleh karena itu concern belanja pemerintah di era Presiden Joko Widodo yang fokus pada infrastruktur dan menjaga agar mandatory spending di sektor pendidikan dan kesehatan tetap berjalan adalah sebuah langkah yang baik. Ketika seluruh aspek infrastruktur sudah dioperasionalkan dan dapat digunakan dengan baik, ekspektasi kita akan terjaga untuk menunjang perbaikan mobilitas dan efisiensi produksi.

Sementara itu sektor pendidikan dan kesehatan akan menunjang daya saing dan produktivitas melalui peningkatan SDM. Hasil elaborasi ketiganya akan berpeluang menciptakan multiplier effects yang sangat besar yang dapat memengaruhi pengentasan masyarakat dari kemiskinan, kesenjangan pendapatan, dan pengangguran.

Karena itu sangat penting bagi pemerintah agar kebijakan fiskal pada ketiga sektor tersebut tetap dijalankan dan dijaga nilai benefitnya agar kian optimal. Selain itu ada baiknya pula apabila pemerintah juga menerapkan sistem evaluasi yang bertujuan mengamati apakah dampak kebijakan fiskal pada sektor-sektor tersebut sudah sesuai dengan target yang diinginkan.

Misalnya dengan pola mandatory spending di sektor pendidikan dan kesehatan yang masing-masing dialokasikan sebesar 20% dan 10% dari total APBN, apakah sudah sesuai dengan indikator hasil yang diharapkan? Kemudian juga perlu dipertimbangkan, apakah nantinya hasil kebijakan tersebut juga menunjang kesempatan kerja dan tingkat pendapatan yang layak, yang pada giliran berikutnya akan mendorong penerimaan negara dapat meningkat.

Pertanyaan yang sama juga dapat diperuntukkan terhadap kebijakan fiskal di sektor infrastruktur meskipun dengan diksi yang disesuaikan. Misalnya apakah hasil pembangunan infrastruktur sudah mendukung efisiensi produksi dan mobilitas serta mampu meningkatkan daya saing investasi dan produksi domestik?

Pada giliran berikutnya apakah hasil pembangunan infrastruktur mampu menggenjot pertumbuhan ekonomi dan pendapatan pemerintah. Dalam jangka panjang, banyak pengamat yang mengatakan bahwa kunci pertumbuhan ekonomi dan peningkatan kesejahteraan masyarakat akan terletak pada orientasi kebijakan pemerintah untuk menjaga daya saing investasi dan ekspor antarnegara.

Dengan demikian jika pemerintah menginginkan agar makrofiskal APBN dan makroekonomi sama-sama berjalan dengan sehat, ada baiknya jika orientasi kebijakan fiskal terus diselaraskan dengan dinamika di sektor riil seraya tidak meninggalkan upaya transmisi dengan pemangku kebijakan di sektor moneter.