Merajut Cukai Rokok

Candra Fajri Ananda
Guru Besar Fakultas Ekonomi dan Bisnis, Universitas Brawijaya

KEBIJAKAN cukai rokok tumbuh di antara kondisi yang saling menghimpit. Dinamika tarif cukai rokok terus bergulir liar seiring dengan tarik ulur kepentingan antara tekanan fiskal yang berat dengan isu kesehatan masyarakat.

Tensi perdebatan ini bisa semakin panas jika ditambahkan dengan kepentingan sosial ekonomi lainnya, misalnya terkait dengan kontribusi industri pengolahan tembakau terhadap nilai tambah ekonomi dan penyerapan tenaga kerja. Dan tahun depan pemerintah akan kembali menaikkan tarif cukai rokok sebesar 10,04% yang berlaku efektif per 1 Januari 2018.

Ada empat pertimbangan dasar yang membuat pemerintah berani meningkatkan tarif cukai rokok, yakni berkaitan dengan petani tembakau, pekerja yang hidup di industri rokok, pengendalian konsumsi rokok yang berdampak pada kesehatan masyarakat, dan eksistensi rokok ilegal.
Pemerintah memang selalu dihadapkan dengan berbagai dilema pembahasan mengenai cukai rokok yang muncul di ranah publik.

Bagi pemerintah, adanya kenaikan cukai rokok akan berpotensi meningkatkan pendapatan negara dari neraca penerimaan cukai dengan asumsi bahwa tingkat produktivitas dan permintaan konsumsi rokok berada pada posisi yang konstan. Pemerintah sendiri tengah menghadapi masa-masa fiscal stress yang berat karena ancaman defisit yang kian membengkak setiap tahunnya.

Adapun bagi kalangan pemerhati kesehatan masyarakat, kenaikan cukai rokok akan direspons positif karena ada ekspektasi kenaikan harga akan lebih mengontrol tingkat konsumsi rokok. Tingkat konsumsi rokok dalam negeri sudah mereka anggap cukup mengerikan.

Bayangkan saja jika kita merujuk data dari The American Cancer Society (2015), Indonesia menjadi negara konsumen rokok terbesar keempat dunia di bawah China, Rusia, dan Amerika Serikat. Di tingkat ASEAN kita sudah cukup jelas akan berada di peringkat teratas dengan tingkat konsumsi rokok rata-rata mencapai 1.322,3 batang per kapita per tahun.

Posisi di bawah Indonesia ditempati Filipina dengan konsumsi 1.291,08 batang per kapita, dan tempat berikutnya dihuni Vietnam yang memiliki tingkat konsumsi sebesar 1.215,3 batang per kapita per tahun. Kalau disandingkan dengan data dari Kementerian Kesehatan (2017), lebih dari sepertiga penduduk atau tepatnya sekitar 36,3% penduduk Indonesia merupakan perokok aktif.

Bahkan yang lebih mengkhawatirkan, 20% remaja berusia 13–15 tahun adalah perokok. Tingkat pertumbuhannya pun tidak main-main. Data tahun lalu menunjukkan jumlah remaja laki-laki yang menjadi perokok meningkat sekitar 58,8%.

Menteri Kesehatan ikut menegaskan bahwa kebiasaan merokok di Indonesia telah membunuh setidaknya 235.000 jiwa setiap tahunnya. Akibat negatifnya pun ikut meluas. Beban program Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) untuk menanggulangi penyakit tidak menular (PTM) yang salah satunya disebabkan rokok juga dikatakan ikut meningkat.

Kemudian apa saja nilai manfaat dari industri pengolahan tembakau, khususnya yang memproduksi rokok? Jika merujuk pada data statistik yang disusun Badan Pusat Statistik (2017), kontribusi industri pengolahan tembakau itu sendiri tidak bisa dianggap enteng terhadap perekonomian nasional.

Sepanjang 2011–2015, dari total nilai tambah industri besar dan sedang yang rata-rata mencapai Rp1.440,6 triliun, industri pengolahan tembakau rata-rata menyumbang Rp109,6 triliun atau sekitar 7,59% dari total nilai tambah ekonomi industri besar dan sedang. Nilai tambah angka pertumbuhan jika dirata-ratakan mencapai 16,80% per tahun. Kemudian dari sisi penyerapan tenaga kerja, industri pengolahan tembakau menempati urutan kelima dengan tingkat rata-rata penyerapan mencapai 339.000 tenaga kerja per tahun.

Angka tersebut jika dipersentasekan akan setara dengan 6,78% dari seluruh tenaga kerja industri berskala besar dan menengah. Namun tingkat pertumbuhan tenaga kerjanya tidak cukup progresif karena dalam rentang waktu yang sama hanya menghasilkan 1,21% per tahun.

Bahkan dalam beberapa tahun terakhir sempat menurun hingga 1,88% di 2014 dan 2,82% di 2015. Penurunan jumlah tenaga kerja ini sangat mungkin karena didorong perombakan manajemen perusahaan yang mulai beralih dari pola produksi sigaret keretek tangan (SKT) menjadi sigaret keretek mesin (SKM).

Adapun dari sektor informalnya, industri ini berdampak pada kehidupan 2,3 juta petani tembakau, 1,5 juta petani cengkeh, 600.000 buruh tembakau, dan sekitar 1 juta pedagang eceran. Dengan begitu jika diagregatkan, denyut kehidupan pengolahan tembakau bisa memengaruhi peredaran 6 juta tenaga kerja yang bernaung di bawah bendera industri rokok.

Kemudian hasil setoran cukai tampaknya lebih menjanjikan jika dibandingkan dengan setoran deviden Badan Usaha Milik Negara (BUMN). Realisasi penerimaan cukai 2016 secara agregat tercapai sekitar Rp143,5 triliun. Nilai tersebut jelas lebih menggiurkan ketimbang deviden BUMN 2016 kemarin yang hanya terealisasi sebesar Rp38 triliun.

Jika kita proxy-kan dengan realisasi di tahun 2015, dari total penerimaan cukai pada tahun tersebut yang mencapai Rp144,6 triliun, 96,4%-nya atau sekitar Rp139,5 triliun berasal dari cukai rokok. Hal ini sekali lagi menegaskan bahwa cukai rokok masih sangat berpotensi mendukung peningkatan penerimaan negara.

Karena itu jika tidak ingin realisasi penerimaan negara lagi-lagi seret, kebijakan cukai ini perlu dikelola dengan lebih prudent dan memperhatikan prinsip kehatian-hatian. Karena sekali saja terpeleset, agaknya sulit bagi pemerintah untuk membuat kinerja industri rokok dapat berdiri tegak kembali.

Yang perlu dipikirkan lagi apakah target kenaikan cukai rokok ini tidak akan bersifat kontradiktif dengan proyeksi penerimaan negara? Karena adanya kenaikan cukai rokok yang rutin dilakukan dalam beberapa tahun terakhir ini telah terbukti justru direspons negatif oleh beberapa komponen penting yang memengaruhi penerimaan negara dari cukai.

Sedikitnya, dampak negatif tersebut menjalar pada daya beli masyarakat yang menurun, tingkat produktivitas industri rokok yang melambat, serta merebaknya peredaran rokok ilegal. Kita perlu betul-betul belajar dari efek kenaikan cukai rokok yang sudah diterapkan pada 2016 dan 2017 ini.

Pada tahun 2016, perubahan tarif cukai rokok yang diumumkan sejak 2015 dengan tingkat kenaikan tarif rata-rata yang mencapai 11,3% ikut mendorong kenaikan harga jual eceran rokok yang rata-rata mencapai 32%.

Tahun berikutnya pemerintah kembali meningkatkan tarif cukai rokok dengan tingkat kenaikan rata-rata mencapai 10,2%. Hasil akhirnya justru cenderung jauh dari yang diharapkan semula. Pada 2016, tingkat produksi rokok menurun sekitar 6 miliar–7 miliar batang dalam setahun.

Jika sebelumnya total produksi rokok pada 2015 mencapai 348 miliar batang, setahun berselang tingkat produksi rokok justru menurun hingga hanya tersisa 342 miliar batang atau setara dengan -1,67%. Akibatnya penerimaan negara dari cukai pun mengalami penurunan dari total Rp144,6 triliun pada 2015 menjadi Rp143,5 triliun pada 2016.

Kenaikan cukai rokok juga membuat banyak industri rokok (terutama yang berskala home industry) terpaksa harus gulung tikar. Dalam sepuluh tahun terakhir, Ditjen Bea Cukai mencatat telah terjadi pengurangan besar-besaran jumlah pabrik rokok dari semula sebanyak 4.669 pabrik menjadi hanya 754 pabrik pada 2016.

Nah, yang lebih mengkhawatirkan lagi, ke mana larinya konsumen rokok ketika jumlah perokoknya terus meningkat, sedangkan tingkat produktivitas dan jumlah pelaku usaha domestiknya terus menurun? Bisa jadi faktor-faktor seperti inilah yang kemudian membuat penjualan rokok ilegal kian menjamur.

Ditjen Bea Cukai melaporkan penindakan cukai telah meningkat dari 2015 yang hanya 1.474 kali menjadi 2.259 kali pada 2016. Pembatasan ruang rokok yang digagas Kementerian Kesehatan juga berkontribusi pada penurunan konsumsi rokok.

Mungkin dari sisi kampanye kesehatan kondisi ini bisa dimaklumi karena sudah selaras dengan visi pengendalian konsumsi rokok. Namun selama belum ada tindakan alternatif, khususnya untuk menampung para pekerja yang hidup di industri rokok, dari sisi sosial ekonomi kondisi ini bisa sangat meresahkan.

Karena itu dalam kalimat sederhananya, cukai rokok bertujuan membatasi konsumsi, tapi dalam sisi lain terus menjadi andalan penerimaan negara. Lalu bagaimana solusinya?

Pemerintah perlu menegaskan di dalam Rancangan Undang-Undang (RUU) Pertembakauan, untuk membatasi pola produksi SKM agar jumlah tenaga kerja yang terserap tidak semakin turun. Jika pengusaha rokok selama ini mengeluhkan tingkat efisiensi yang rendah jika bertahan pada SKT, maka pemerintah harus menyiapkan pelatihan keterampilan bagi tenaga kerja yang ada agar para pengusaha rokok tidak “kapok”dan beralih ke penggunaan mesin.

Selain itu jika kita menelaah kembali bagaimana filosofi dari kebijakan cukai, memang ada baiknya apabila peraturan-peraturan yang bertujuan untuk pengawasan dan pengendalian peredaran rokok untuk dapat lebih ditegakkan. Misalnya terkait bagaimana pemberantasan peredaran rokok ilegal yang dapat mengurangi ruang lingkup pemerintah dalam pengawasan konsumsi rokok.

Selain itu tindakan preventif dan kuratif amat mutlak dibutuhkan. Meningkatnya beban pemerintah melalui program JKN mengindikasikan bahwa kampanye untuk meningkatkan kesadaran masyarakat untuk hidup sehat tanpa rokok berjalan kurang efisien.

Bahkan pemasangan atribut-atribut berupa gambar betapa berbahayanya konsumsi rokok terhadap kesehatan tidak berjalan sesuai dengan ekspektasi. Malahan konsumennya kian meningkat dari sisi jumlah dan usia pengguna.

Hal ini berarti strategi pemasaran kebijakan ini perlu direviu ulang. Kebijakan ini adalah kebijakan yang paling sulit, tetapi pemerintah harus bersikap arif dan terus berusaha meminimalkan eksternalitas negatif yang timbul melalui komunikasi lebih aktif dan sosialisasi yang lebih terarah. Misalkan meniru tindakan ekstrem dari Kementerian Kesehatan di Thailand dan India yang melarang iklan-iklan rokok bertebaran bebas di ranah publik.

Selain itu bentuk-bentuk edukasi kepada remaja juga perlu digiatkan hingga lintas sektoral. Tanggung jawab untuk pengendalian bahaya rokok bukan semata-mata hanya tanggung jawab dari Kementerian Kesehatan. Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan serta instansi-instansi lain yang berkaitan dengan pembangunan SDM juga perlu ikut giat berkampanye tentang dampak negatif dari konsumsi rokok.