Menyoal Rendahnya Serapan APBD

Dr. Hermiyetti. SE., M.Si., CSRA
Dosen Fakultas Ekonomi & Bisnis Universitas Bakrie, Jakarta

Ada dua berita yang kontradiktif muncul saat di ujung tahun 2021. Berita pertama adalah kabar gembira saat Menkeu Sri Mulyani mengatakan bahwa target pajak di tahun 2021 tercapai 100 %. Hingga tanggal 26 Desember 2021, total penerimaan pajak tahun 2021 mencapai Rp1.231,87 triliun atau 100,19 persen dari target dalam APBN 2021 sebesar Rp1.229,6 triliun. Namun di sisi lain Menteri Dalam Negeri (Mendagri) Tito Karnavian mengatakan, ada Rp203 triliun dana Pemda dari APBD 2021 menganggur.

Mengapa ini kita katakan “kontradiktif”? Dalam bahasa sederhananya bahwa di satu pihak Menkeu dan jajaran Direktorat Jendral Pajak (DJP) bekerja keras untuk memenuhi taget yang telah ditetapkan, tapi di sisi lain hanya untuk menggunakan anggaran untuk disalurkan kepada kepentingan masyarakat sebagaimana mestinya Pemda tidak mampu.

Padahal semua Pemda mengetahui dan menyadari bahwasanya, belanja pemda adalah instrumen pemicu pertumbuhan ekonomi serta daya saing daerahnya. Sehingga tindakan yang harus dilakukan oleh Pemda adalah menjalankan pembelanjaan anggaran sesuai dengan program, jadwal dan target yang telah mereka tetapkan dalam rancangan APBD secepat mungkin, agar manfaat ekonomi dapat dirasakan oleh masyarakat. Sebab, dana APBD yang mengendap akan berdampak pada target-target pertumbuhan ekonomi yang pasti tidak akan tercapai.

Kesalahan Berulang
Di tengah upaya pemerintah mengatasi pelemahan ekonomi akibat pandemi Covid-19, yang dalam dua tahun terakhir ini mengalami kontraksi, maka kecepatan dan ketepatan eksekusi dari pemerintah daerah melalui belanja produktifnya tentu sangatlah dibutuhkan dalam menopang upaya pemerintah untuk mendorong pertumbuhan ekonomi bangsa.

Tetapi yang terjadi justru persoalan rendahnya penyerapan dana APBD oleh Pemda selalu terjadi. Dalam catatan penulis dalam kurun 3 tahun terakhir ini, selalu terjadi dana APBD yang tidak mampu diserap oleh Pemda. Pada tahun 2019 sebesar Rp234 triliun, Tahun 2020 sebesar Rp274 triliun, dan Tahun 2021 sebesar Rp203 triliun.

Bahkan besaran APBD yang telah digunakan itupun lebih banyak dibelanjakan untuk gaji pegawai. Adapun pengendapan dana yang dimiliki oleh pemda selalu terjadi jika menjelang akhir tahun anggaran. Sebenarnya kemungkinan penyebab tidak terserapnya anggaran itu terjadi hanya berkisar pada persoalan Politik, Teknis, dan Hukum, dan itu terjadi berulang, maka idealnya permasalahan ini dapat dipetakan dan diantisipasi sejak awal.

Anatomi Struktur APBD
Kalau kita melihat struktur APBD, kontribusi terbesar adalah berasal dari 3 sumber, yaitu:
1. Pendapatan transfer dari pemerintah pusat, yang mencapai sekitar 60% dikelompokkan berupa
- Dana Perimbangan; berupa:
a. Dana Transfer Umum terdiri dari Dana Alokasi Umum dan Dana Bagi Hasil
b. Dana Transfer Khusus terdiri dari Dana Alokasi Khusus (DAK fisik) dan DAK non fisik),
- Dana Insentif Daerah, dan
- Dana Otonomi Khusus.

2. Pendapatan Asli Daerah (PAD) rata-rata hanya sekitar 30%, serta

3. Pendapatan lain-lain yang sah sekitar 10%.

Adapun Dana Transfer Umum (DTU) dapat dipastikan diterima oleh kas di Pemda ketika periode waktunya telah terpenuhi. Dana Alokasi Umum ditransfer setiap bulan dengan persentase sama setiap bulannya. Sedangkan Dana Bagi Hasil ditransfer kepada Pemda setiap triwulan dengan persentase tertentu.

Sementara itu, untuk pendapatan bersumber dari PAD dan Pendapatan lain-lain yang sah, tentu lebih susah diproyeksikan penerimaannya karena adanya fluktuasi realisasi penerimaan setiap bulannya. Dan dalam implementasinya target perolehan PAD dan pendapatan lain-lain yang sah akan ber-ubah dan berpengaruh positif dengan kinerja dalam pemungutan yang dilakukan oleh Pemda.



Mekanisme Pembelanjaaan APBD
Dari sisi mekanisme pembelanjaannya, Dana Transfer Khusus (DTK) hanya bisa dipergunakan sesuai dengan peruntukan yang telah ditetapkan. Penarikan DTK oleh pemda dilakukan ketika kegiatan telah dilaksanakan/memiliki output.

Untuk Dana Transfer Umum (DTU), memang ditujukan dalam rangka untuk pemerataan kemampuan keuangan antardaerah serta untuk mendanai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi. DTU diberikan dalam bentuk block grant, sehingga Pemda memiliki keleluasan dalam penggunaannya.

Sedangkan Pendapatan Asli Daerah dan Pendapatan lain-lain yang sah merupakan pendapatan yang sepenuhnya di bawah kendali Pemda, sehingga Pemda diberikan otoritas sepenuhnya untuk membelanjakan pendapatan yang diperolehnya.

Kemungkinan Faktor Penyebab APBD Tidak Terserap
Adapun kemungkinan faktor penyebab, tidak terserapnya APBD sebagaimana perencanaan awal adalah sebagai berikut:
a. Biasanya Pemda lebih dahulu memprioritaskan belanja dengan menggunakan dana dari Pendapatan transfer pemerintah pusat, mengingat punya ruang relatif leluasa dalam penggunaannya. Selain itu DTU dan DTK tersebut membutuhkan prasyarat dalam penyalurannya. Tanpa terpenuhinya syarat yang telah ditentukan maka pemerintah pusat berhak menunda penyaluran DTU dan DTK pada tahap berikutnya, dengan pertimbangan ada ruang monitoring dan kewenangan dari Pemerintah Pusat seperti itu, maka dalam melakukan pembelanjaan terlebih dahulu Pemda menggunakan dana DTU dan DTK. Di sisi lain, Penyaluran DTU dalam bentuk block grant membuka peluang terjadinya endapan dana selama belum digunakan untuk membiayai belanja.

b. Adapun PAD dan Pendapatan lain-lain yang sah merupakan pendapatan yang sepenuhnya di bawah kendali Pemda, sehingga dengan pertimbangan lebih leluasa dan punya kewenangan penuh untuk membelanjakanya, terkadang lalai memprediksi bahwa kemungkinan terjadi perbedaan waktu antara pendapatan dengan kecepatan realisasi belanja pada Pemda. Oleh sebab itu biasanya yang paling besar dana APBD yang tidak terserap adalah yang bersumber dari PAD dan pendapatan lain-lain yang sah tersebut.

c. Hal lain dari dana yang tidak terserap itu adalah alasannya karena ada pembentukan Dana Cadangan Pemda. Dana Cadangan ini terbentuk dari upaya menyisihkan untuk menampung kebutuhan yang memerlukan dana relatif cukup besar yang tidak dapat dibebankan dalam satu tahun anggaran. Dana Cadangan ini baru akan dicairkan ketika tujuan pembentukan dana tersebut telah dilaksanakan.

Pilihan Insentif bagi Kepala Daerah
Memang tidak ada aturan yang akan memberikan insentif jika APBD dapat disalurkan sesuai program yang telah direncanakan dengan waktu yang telah ditetapkan, juga tidak ada sanksi jika sebaliknya terjadi, yakni dana APBD tidak mampu atau tidak mau digunakan sesuai tenggat waktu yang telah ditetapkan tersebut.

Namun jika yang jadi bahan pertimbangan adalah persoalan insentif matematis finansial semata yang mungkin dapat diperoleh oleh Kepala Daerah sebagai orang yang berwenang terhadap penggunaan APBD, bukankah sudah ada insentif yang akan diperoleh di luar gaji pokok dan tunjangan, berupa insentif biaya operasional setiap bulannya seperti yang tercantum pada Pasal 9 ayat (1) dan (2) PP No. 109 tahun 2000. yang dihitung dari besarnya PAD sebuah daerah, dan itu jumlahnya relatif besar. Selain itu, berdasarkan Pasal 7 PP Nomor 69 tahun 2010 Kepala Daerah juga menerima Insentif Pajak dan Retribusi.

Adapun Besarnya pembayaran Insentif setiap bulannya dikelompokkan berdasarkan realisasi penerimaan Pajak dan Retribusi tahun anggaran sebelumnya dengan ketentuan sebagai berikut:
• < Rp1 triliun paling tinggi enam kali gaji pokok dan tunjangan yang melekat,
• antara Rp1 triiun s/d Rp2,5 triliun sama dengan tujuh kali gaji pokok dan tunjangan yang melekat,
• antara Rp2,5 triliun s/d Rp7,5 triliun menerima delapan kali gaji pokok dan tunjangan yang melekat, dan
• > Rp 7,5 triliun menerima 10 kali gaji dan tunjangan yang melekat.

Jadi jika dilihat dari berbagai sumber penerimaan yang akan diterima oleh Kepala Daerah, tentu sulit kita mencari alasannya untuk dapat mengerti mengapa masih sering terjadi APBD yang tidak mampu diserap dan digunakan dengan baik oleh Pemda.

Rilis terakhir dari Kemendagri, bahwa daerah yang APBD tidak terserap untuk anggaran tahun 2021 lalu adalah sbb:
- DKI Jakarta Rp12,953 triliun
- Aceh Rp4,426 triliun
- Papua Rp3,829 triliun
- Jawa Timur Rp2,751 triliun
- Jawa Barat Rp2,566 triliun
- Kalimantan Timur Rp2,070 triliun
- Papua Barat Rp1,947 triliun
- Riau Rp1,426 triliun
- Sumatera Utara Rp1,128 triliun
- Jawa Tengah Rp1,028 triliun.



Penutup
Untuk itu kita perlu mengingatkan kepada Kepala Daerah, seandainya jika mereka mampu menggunakan APBD sesuai progran dan waktu yang ditentukan, maka insentif yang akan diterima oleh sang Kepala Daerah adalah rasa hormat masyarakat dan prestasi personal Kepala Daerah, karena telah memberikan kebahagiaan pada warga masyarakatnya yang sekaligus dapat menunaikan komitmen program kerja yang disampaikan saat kampanye dan itu nilai dan maknanya jauh lebih besar dari pada nominal yang mungkin didapat dari berbagai insentif lainnya.

Karena momentum terbaik dari seorang Kepala Daerah untuk membangun wilayahnya, adalah memastikan bahwa masyarakat yang telah memberikan amanah kepada dirinya akan memperoleh layanan terbaik yang dapat diberikan, di antaranya dengan menggunakan APBD sesuai waktu, perencanaan dan tepat sasaran.