RUU Pertembakauan, Cara Elegan Tolak Impor Regulasi

Isu tembakau kembali menjadi salah satu trending topic setelah rapat paripurna Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) pada Senin (9/2) lalu, mengesahkan 159 RUU periode 2015-2019. Pada tahun 2015 telah ditetapkan prioritas 37 RUU untuk dibahas, salah satu RUU yang menjadi prioritas adalah RUU Pertembakauan.

RUU Pertembakauan tersebut lahir dari perdebatan panjang pro-kontra antarkelompok masyarakat mengenai produksi dan konsumsi tembakau yang diklaim menimbulkan dampak masalah kesehatan, walaupun isu kesehatan sendiri dinilai tidak berdiri sendiri menjadi faktor determinan dalam merespons problem pertembakauan.

Di sisi lain, regulasi yang menjadi landasan yuridis dalam pengaturan masalah pertembakauan juga dinilai kurang memadai. Regulasi yang ada lebih banyak merespons isu tembakau dari dimensi kesehatan. Hal ini bisa kita lihat pada UU Nomor 36/2009 tentang Kesehatan yang menegaskan tembakau sebagai zat adiktif, dan Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 102/2012 tentang Pengamanan Bahan yang Mengandung Zat Adiktif Berupa Produk Tembakau bagi Kesehatan.

Padahal, pengaturan masalah tembakau tidak cukup hanya dilihat dari isukesehatan, karena masalahnya telah melebar menjadi persoalan yang multiproblem. Masalah pertembakauan bukanlah masalah ”bisnis asap” semata, namun kekuatan ekonominya sudah jauh merasuk ke dalam ”tulang sumsum” sistem ekonomi masyarakat. Mulai hulu sampai hilir bisnis ”asap ajaib” ini telah menggerakkan pasar ekonomi dengan omzet ratusan triliun rupiah.

Dari ilustrasi tersebut, rasanya sulit menerima argumentasi bahwa masalah pertembakauan hanya semata problem kesehatan an sich, sehingga tembakau harus mendapatkan perlakuan diskriminatif. Persoalannya bukan karena kita tidak butuh sehat, melainkan relasi antara tembakau dan kesehatan masih menimbulkan perdebatan.

Di sisi lain, disinyalir regulasi yang mengatur masalah pertembakauan di Indonesia lebih banyak diadopsi (baca: diimpor) dari negara asing. Contoh nyata regulasi impor adalah label warning yang tersaji dalam bungkus rokok keretek. Regulasi ini dilaksanakan. Label yang berbunyi ”Merokok Dapat Menyebabkan Kanker, Serangan Jantung, Impotensi dan Gangguan Kehamilan dan Janin”, sebetulnya merupakan produk pemikiran dan hasil riset impor yang diterima tanpa reserve.

Klaim dalam label warning dalam bungkus keretek tersebut menurut Wanda Hamilton dalam bukunya Nicotine War - Perang Nikotin dan Para Pedagang Obat, berasal dari Surgeon General (SG). SG sendiri merupakan bagian dari Departemen Kesehatan Masyarakat dan Sains Pemerintah Amerika Serikat. SG didirikan oleh Kongres pada 1798. Sekarang ini pejabatnya adalah Vice Admiral Regina M Benjamin MD MBA.

Laporan Surgeon General tentang pengaruh rokok terhadap kesehatan pertama kali diterbitkan pada 1964. Laporan ini berisi hasil penelitian kasus-kasus di AS tentang pengaruh rokok terhadap semua sistem organ tubuh yang diperbaharui secara berkala. Menurut Wanda Hamilton, sejak 1988 Surgeon General telah disusupi orang-orang dari pabrik farmasi yang membuat permen karet nikotin dan koyok nikotin, yaitu produk-produk pengganti rokok.

Pertanyaan yang perlu dikemukakan dan belum mendapatkan jawaban dari kegiatan riset sampai sekarang baik oleh regulator, akademisi, maupun stakeholders kretek adalah bagaimana dengan rokok asli Indonesia (kretek), apakah juga menyebabkan stigma penyakit sebagaimana klaim dalam bungkus rokok tersebut?

Aisling Irwin dalam artikelnya berjudul Study casts doubt on heart Study casts doubt on heart risk factorsrisk factors (International News, 25/8/1998), mengungkapkan, studi kardiologi paling besar yang pernah dilakukan telah gagal menemukan hubungan antara serangan jantung dengan faktor-faktor risiko klasik, seperti merokok dan tingkat kolesterol yang tinggi. Bahkan, Monica study, melakukan kajian di 21 negara selama 10 tahun.

Para ilmuwan tidak dapat menemukan koneksi statistik antara reduksi dengan perubahan-perubahan dalam obesitas, merokok, tingkat tekanan darah, atau kolesterol. Hasil studi ini diumumkan the European Congress of Cardiology in Vienna pada Agustus 1998. Studi yang paling lama dan paling besar di dunia itu menghimpun informasi dari 150.000 serangan jantung, terutama di Eropa Barat, dan Rusia, Islandia, Kanada, China, dan Australia.

Sekalipun hasil studi Monica yang didanai Badan Kesehatan Dunia (WHO) mengungkapkan tidak adanya hubungan antara penyakit jantung dan faktor risiko fisik, WHO tetap saja mengatakan bahwa faktor-faktor risiko klasik (karena tembakau) merupakan kontribusi utama bagi risiko individual.

Instrumen Internasional

Seperti diketahui, saat ini di tingkat internasional ada instrumen lega yang mengatur tentang distribusi rokok. Instrumen dari WHO tersebut adalah Framework Convention on Tobacco Control (FCTC). Indonesia dan Amerika sendiri sampai saat ini belum menandatangani FCTC. FCTC adalah sebuah perjanjian (treaty) atau instrumen internasional yang dibuat di bawah pengawasan WHO.

FCTC ini dibuat dan dikembangkan dengan maksud untuk merespons epidemi penggunaan tembakau di era global. Anehnya beberapa produk regulasi hukum tersebut selalu memberi penekanan yang lebih berat pada sektor tembakau dan industri hasil tembakau (IHT). Padahal, ada stakeholder lain yaitu pemerintah sebagai regulator, masyarakat sebagai konsumen, dan kelompok kepentingan lain, baik lokal maupun asing, sebagai pressure group.

Menurut Ralf Dahrendorf, negara hukum yang demokratis mensyaratkan empat perangkat kondisi sosial. Pertama, persamaan dalam setiap proses politik. Kedua, tidak ada kelompok yang memonopoli. Ketiga, berlakunya nilai-nilai yang boleh disebut sebagai kebajikan publik. Keempat, menerima perbedaan dan konflik kepentingan sebagai realitas sosial yang tidak dapat dihindarkan.

Sayangnya, produk regulasi hukum tembakau dan IHT tidak sepenuhnya dapat menggambarkan terjaminnya prinsipprinsip tersebut. Hal ini bias dilihat dari sikap ”given” pemerintah yang teresonansi dalam penerbitan UU Kesehatan dan PP 109/2012 secara konten mengandung dan memuat copy paste dari isi traktat FCTC.

Sebagaimana pendapat Sinzheimer bahwa hukum tidak bergerak dalam ruang hampa dan berhadapan dengan hal-hal yang abstrak, melainkan ia selalu berada dalam suatu tatanan sosial tertentu dan manusia-manusia yang hidup. Produk hukum di Indonesia seharusnya bersumber dan berdasar pada ideologi Pancasila yang disebut Sang Proklamator Soekarno sebagai ”Philosofischegrondslad” dan harus berdasarkan pada UUD 1945.

Secara teoretis, menurut kriminolog Fakultas Hukum Universitas Diponegoro IS Susanto, ada tiga perspektif mengenai pembentukan undang-undang untuk menjelaskan hubungan antara hukum (undang-undang) dengan masyarakat. Pertama, model konsensus. Model ini mendasarkan pada asumsi bahwa undang-undang merupakan pencerminan dari nilai dasar kehidupan sosial.

Dengan demikian, pembuatan serta penerapan undang-undang dipandang sebagai pembenaran hukum yang mencerminkan keinginan kolektif. Kedua, model pluralis. Model ini menyadari adanya keanekaragaman kelompok-kelompok sosial yang mempunyai perbedaan dan persaingan atas kepentingan dan nilai-nilai.

Ketiga, model konflik. Menyadari kebutuhan akan adanya mekanisme penyelesaian konflik, masyarakat sepakat terhadap struktur hukum yang dapat menyelesaikan konflik tanpa membahayakan kesejahteraan masyarakat. Substansi FCTC yang nyatanyata mendapatkan reaksi keras dari masyarakat dan stakeholders keretek di Indonesia, tidak bisa diadopsi begitu saja substansinya menjadi substansi hukum di Indonesia.

Semestinya produk regulasi hukum semangatnya adalah mencari titik temu antar berbagai kepentingan. Produknya harus memperhatikan berbagai dimensi dan sudut pandang, baik industri, petani, tenaga kerja, serta dimensi lingkungan dan kesehatan. Produk hukum sebagai produk kebijakan publik harus meramu nilai keadilan (filosofis), kemanfaatan (sosiologis), dan bukan hanya semata menonjolkan aspek hukum (normatif) semata.

Zamhuri
Peneliti Pusat Studi Kretek Indonesia (Puskindo)
Universitas Muria Kudus