Paradoks Tata Kelola Batu Bara di Indonesia

Paradoks keempat adalah paradoks pengawasan. Indonesia telah membangun berbagai instrumen pengendalian mulai dari DMO, HBA, HPB, kewajiban pelaporan ekspor, hingga sistem digital Minerba. Namun semakin banyak instrumen yang digunakan, semakin kompleks pula tata kelola yang harus diawasi.

Kompleksitas ini menciptakan biaya administrasi yang tinggi, baik bagi pemerintah maupun pelaku usaha.

Di sisi lain, negara-negara seperti Australia relatif mengandalkan harga transaksi aktual yang diaudit secara ketat sebagai basis fiskal. Artinya, tantangan Indonesia bukan sekadar menciptakan lebih banyak regulasi, tetapi membangun sistem pengawasan yang mampu memastikan transparansi dan akuntabilitas transaksi secara efektif.

Karena itu, reformasi tata kelola batu bara Indonesia seharusnya tidak hanya berfokus pada peningkatan ataupun penurunan produksi maupun ekspor batu bara , melainkan pada penciptaan keseimbangan antara ketahanan energi, nilai tambah industri, dan penerimaan negara. DMO perlu dipertahankan untuk menjamin keamanan pasokan domestik, tetapi secara bersamaan negara perlu mempercepat hilirisasi yang benar-benar menghasilkan nilai ekonomi baru, bukan sekadar memenuhi target administratif.

Di sisi fiskal, pemerintah dapat mempertimbangkan penguatan sistem yang lebih dekat dengan harga realisasi transaksi, dengan tetap mempertahankan instrumen pengawasan untuk mencegah under-invoicing dan transfer pricing. Tujuannya bukan untuk memperberat dunia usaha, melainkan memastikan bahwa setiap ton batu bara yang diambil dari perut bumi memberikan manfaat yang optimal bagi negara dan masyarakat.

Dalam jangka pendek, setidaknya dua agenda penting dalam memperbaiki tata kelola batu bara di Indonesia. Pertama, mengevaluasi harga acuan dan harga administratif. Kedua, memperkuat tata kelola BUMN ekspor yang baru dibentuk pemerintah, yaitu PT Danantara Sumberdaya Indonesia (DSI).

Evaluasi Kebijakan Harga

Secara konseptual, HBA yang mulai dikenalkan pada tahun 2010 digunakan oleh pemerintah untuk menciptakan standar harga nasional, mencegah manipulasi harga, serta memperkuat pengawasan terhadap praktik under-invoicing dan transfer pricing. Tujuan tersebut tentu patut diapresiasi. Apakah tujuan mulia tersebut tercapai?

Jawabannya jelas tidak tercapai. Pemerintah baru-baru ini meradang karena praktik under-invoicing dan transfer pricing dalam ekspor batu bara tetap terjadi, sehingga secara mengejutkan presiden Prabowo dan para menteri ekonomi membentuk Danantara Sumberdaya Indonesia.

Diduga, praktik under invoicing dan transfer pricing dari ekspor batu bara mencapai USD20 miliar selama 2015-2024, mengutip data lembaga riset independen yang digawangi sejumlah jurnalis senior, NEXT Indonesia Center. Jika dihitung sejak 2000 hingga 2024, selisihnya mencapai USD39,5 miliar.

Selisih tersebut tidak otomatis sebagai kerugian negara. Kerugian bagi negara adalah berkurangnya nilai royalti, PPh badan, PPN tertentu, devisa hasil ekspor, pungutan lainnya dari hasil ekspor tersebut. Jika dihitung dengan tarif royalti 13,5% saja, selisih perdagangan sebesar USD20 miliar menyebabkan negara kehilangan penerimaan USD2,7 miliar atau sekitar Rp44-46 triliun. Ini belum termasuk kehilangan dari PPh badan, PPN, dan devisa hasil ekspor.

Alhasil selama penerapan HBA, ada paradoks yang layak dikritisi. Instrumen harga yang dibuat dengan niat suci mencegah praktek under invoicing dan transfer pricing, justru tidak berfungsi dengan optimal.

Transaksi ekspor batu bara Indonesia di pasar global tidak terjadi berdasarkan HBA, melainkan berdasarkan indeks pasar internasional seperti Newcastle, Argus, Platts, atau berbagai formula kontrak yang disepakati antara penjual dan pembeli. Dengan kata lain, eksportir Indonesia menerima pendapatan berdasarkan harga pasar aktual yang berlaku di tingkat global.

Meskipun mekanisme HBA pada 2025 telah direvisi dengan memperhitungkan harga free on board (FOB) di pelabuhan Indonesia, namun perhitungannya masih mengundang kritik. Bahkan pemerintah sendiri (Menteri Keuangan) yang masih menduga praktik under-invoicing dan transfer pricing masih terjadi.

Dalam konteks ini, pengalaman Australia menawarkan pelajaran penting. Sebagai salah satu penghasil batu bara terbesar dunia setelah Indonesia, Australia tidak memiliki instrumen seperti HBA. Pemerintah negara bagiannya, seperti Queensland dan New South Wales menghitung royalti berdasarkan nilai transaksi aktual atau realized sales value. Lalu diikuti dengan kenaikan besaran prosentasi royalti mengikuti kenaikan harga di pasar global.

Ketika harga pasar global meningkat, penerimaan negara bagian otomatis meningkat. Sebaliknya, ketika harga turun, penerimaan negara juga ikut menurun. Mekanisme tersebut memastikan bahwa negara bagian memperoleh bagian yang proporsional terhadap nilai ekonomi yang benar-benar tercipta di pasar.

Australia memang tetap menghadapi risiko transfer pricing dan penjualan kepada perusahaan afiliasi. Namun solusi yang ditempuh bukan dengan menetapkan harga acuan administratif, melainkan dengan memperkuat prinsip arm's length transaction melalui audit dan pengawasan perpajakan yang ketat. Fokusnya bukan pada penetapan harga oleh pemerintah, melainkan pada verifikasi kewajaran harga transaksi.

Evaluasi harga dalam jangka pendek juga meliputi harga untuk alokasi DMO. Merupakan logika yang salah dan menyesatkan jika evaluasi harga DMO dilakukan karena melihat harga batu bara di pasar global. Harga DMO USD70 per ton untuk PLN dan USD90/ton untuk industri pupuk dan semen, memang telah berlaku sejak 2018. Evaluasi perlu dilakukan dengan melihat kepada biaya operasional (cost of operation) dan biaya produksi/eksplorasi (cost of production) setiap perusahaan produsen batu bara per ton.

Selain itu, evaluasi harga DMO dilakukan dengan menghitung margin yang dianggap wajar yang dijual kepada BUMN listrik, pupuk, dan semen. Bukankah para produsen batu bara itu di ‘kocek’ yang lain telah menikmati keuntungan dari ekspor?