Tata Kelola Keamanan Laut Indonesia

Arie Afriansyah
Dosen Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Ketua Center for Sustainable Ocean Policy

DALAM dua minggu terakhir kita disuguhkan bagaimana situasi di Laut China Selatan semakin memanas karena pengerahan militer dari China dan Amerika Serikat. Uniknya, di saat yang sama, di dalam negeri Indonesia, kita masih berkutat dengan "pekerjaan rumah" membenahi tata kelola keamanan laut yang hingga kini belum juga selesai.

Isu keamanan laut adalah sebuah bidang yang sangat luas dalam penegakan hukum di wilayah laut. Isu ini sangat lintas sektor dan semakin kompleks dengan keterlibatan unsur asing. Sekretaris Jenderal PBB dalam laporannya pada 2008 mengenai Kelautan dan Hukum Laut mengakui bahwa tidak ada definisi "keamanan laut" yang diterima secara universal. Secara sempit dapat diartikan perlindungan ancaman serangan terhadap kedaulatan wilayah negara pantai.

Namun, sebagian besar definisi mencakup keamanan dari kejahatan di laut, antara lain pembajakan, keselamatan pelayaran, perampokan bersenjata terhadap kapal, tindakan teroris, penyelundupan dan perdagangan manusia, pencemaran lingkungan laut, dan ancaman terhadap pengelolaan sumber daya alam kelautan seperti illegal, unreported, and unregulated fishing (IUUF).

Tumpang Tindih Kewenangan
Sebagai negara kepulauan yang memiliki wilayah laut yang sangat luas, Indonesia tentu mengemban tugas besar dalam penegakan hukum. Dengan kondisi tersebut, pengaturan secara sektoral adalah sebuah pilihan kebijakan yang realistis. Dengan wilayah penegakan hukum yang sama, tumpang tindih (overlapping) atau irisan kewenangan antara kementerian atau lembaga pemerintah tidak dapat dihindari. Hingga saat ini lebih dari lima belas pengaturan hukum setingkat undang-undang yang memiliki aturan atas kegiatan atau isu di wilayah laut. Dari semua instansi yang memiliki tugas penegakan hukum berasal dari undang-undang tersebut, terdapat tujuh instansi yang memiliki kapal patroli di laut.

Dari tujuh instansi penegak hukum di laut ini, TNI Angkatan Laut memiliki peran yang sangat spesifik dalam hal keamanan laut. Tugas utamanya adalah untuk menjaga kedaulatan wilayah laut dari segala ancaman yang muncul dari luar wilayah Indonesia. Sedangkan fungsi penegakan hukum nasional di wilayah perairan dan yurisdiksi merupakan satu fungsi constabulary TNI AL selain sebagai peran militer dan diplomasi.

Dengan banyaknya instansi penegak hukum yang bertugas di laut, keamanan dan keselamatan atas segala aktivitas di wilayah kedaulatan dan yurisdiksi perairan Indonesia seharusnya lebih terjamin. Akan tetapi, belakangan justru keluhan semakin disuarakan oleh para pemangku kepentingan terkait (stakeholders) bahwa keadaan saat ini menjadikan biaya ekonomi aktivitas di laut semakin tinggi. Hal ini disampaikan langsung oleh ketua asosiasi pemilik kapal Indonesia (INSA) kepada Presiden Jokowi di suatu kesempatan. Selain itu, telah banyak penelitian dan publikasi yang mencatat bagaimana lemahnya penegakan hukum di laut karena koordinasi antarpenegak hukum dianggap kurang maksimal.

Perbaikan atas pola koordinasi penegakan hukum di laut sejatinya telah diusahakan sejak 1972. Sayangnya, usaha tersebut belum membuahkan hasil yang maksimal. Banyak pihak menduga ketidakberhasilan usaha tersebut karena kuatnya ego sektoral dari kementerian lembaga yang memang memiliki kewenangan berdasarkan aturan setingkat undang-undang. Selama ini usaha pembenahan tidak efektif karena hanya dilakukan pada tingkat keputusan bersama beberapa pejabat kementerian/lembaga dan terakhir melalui Peraturan Presiden Tahun 2005 untuk memperkuat Badan Koordinasi Keamanan Laut (Bakorkamla).

Presiden Jokowi, sebagai kepala pemerintahan dan juga sebagai Panglima Tertinggi Angkatan Perang, merespons aspirasi di atas dengan melaksanakan amanat Undang-Undang Nomor 32/2014 tentang Kelautan (UU Kelautan) dengan perintahnya untuk memperkuat Badan Keamanan Laut (Bakamla). Hal ini disampaikan pada beberapa kesempatan, termasuk saat melantik kepala Bakamla yang terbaru. Arahan dari pimpinan tertinggi di Indonesia ini sangat perlu untuk didukung secara penuh dengan kehati-hatian.

UU Kelautan ini merupakan peraturan nasional terakhir yang mengatur secara luas mengenai laut dan isu kelautan. Khusus mengenai isu penegakan hukum, UU Kelautan secara gamblang menyebut sebuah lembaga nonkementerian yang bertugas untuk hal tersebut, yaitu Badan Keamanan Laut (Bakamla). Sebuah pilihan kebijakan hukum yang sudah tercantum dalam produk hukum nasional di mana eksekutif dan legislatif telah menyetujuinya. Sayangnya, jalan kelahiran atas sebuah lembaga tunggal dalam penegakan hukum di laut masih banyak terdapat hambatan.

Paling tidak, hambatan tersebut ada tiga hal. Pertama, kekhawatiran sektor terkait akan "penggabungan" kewenangan. Kedua, dualisme lembaga penjaga pantai dan laut. Dan ketiga, keberadaan isu keamanan laut dalam tataran regulasi.

Penggabungan Kewenangan
Dengan semangat lembaga tunggal (single agency) dalam penegakan hukum di laut, banyak reaksi yang muncul dari sektor terkait yang memang memiliki kewenangan isu di laut. Dapat dipahami bahwa sebuah lembaga yang relatif baru lahir belum tentu mampu langsung efektif menangani semua kewenangan dalam menjaga laut Indonesia yang begitu luas.

UU Kelautan pun mencoba untuk mengerti proses ini dengan memberikan "tugas prioritas" Bakamla dengan menyatakan dalam Pasal 59 ayat 3, yaitu "khususnya dalam melaksanakan patroli keamanan dan keselamatan di wilayah perairan dan wilayah yurisdiksi Indonesia". Hal ini sesuai dengan mukadimah UU Kelautan yang bertujuan untuk "memberikan kepastian hukum dan manfaat bagi seluruh masyarakat". Ke depan diharapkan para pengguna wilayah laut Indonesia tidak lagi khawatir akan banyaknya "pintu penjagaan" di laut dari instansi yang berbeda.

Dualisme Lembaga Penjagaan Laut
Sebelum terbentuk Bakamla berdasarkan UU Kelautan, Kesatuan Penjaga Laut dan Pantai (KPLP) sudah terbentuk terlebih dahulu di bawah Direktorat Jenderal Perhubungan Laut Kementerian Perhubungan. Hal ini seolah-olah terjadi dualisme lembaga penjaga pantai dan laut (coast guard) di Indonesia.

Terkait dengan penegakan hukum di bawah UU Pelayaran, sejatinya mandat pembentukan Penjaga Laut dan Pantai perlu dibuat peraturan lanjutan dalam tingkat peraturan pemerintah. Namun, hingga saat ini amanat UU Pelayaran ini belum juga terwujudkan. Hal ini mungkin saja merupakan keraguan dari pembuat hukum atas ruang lingkup kewenangan penegak hukum dalam UU Pelayaran itu. Jika memang ditujukan untuk penegakan hukum secara umum di laut, maka sektor lain akan menolak karena kewenangannya yang berada dalam lingkup pelayaran.

Isu Keamanan Laut dalam Regulasi
Di sinilah UU Kelautan Tahun 2014 diharapkan untuk menjawab keraguan hukum ini. Namun, sebagai faktor penghambat ketiga, UU Kelautan juga dirasakan masih terdapat catatan yang perlu dipikirkan untuk perbaikan. Secara ruang lingkup materi, UU Kelautan ini sudah memenuhi pengaturan di laut yang lintas sektor. Akan tetapi, UU Kelautan ini tidak melakukan harmonisasi terhadap undang-undang terkait yang telah terbit terlebih dahulu. Hal ini membuat keadaan tumpang tindih kewenangan, tugas dan fungsi terus berlanjut.

Selanjutnya, UU Kelautan ini tidak menggantikan UU Nomor 6/1996 tentang Perairan Indonesia, tetapi hanya mencabut satu pasal terkait Badan Koordinasi Keamanan Laut (Bakorkamla). UU Kelautan kemudian menyatakan bahwa Bakamla menggantikan lembaga tersebut. Di sinilah terbaca seolah-olah semangat tugas Bakamla sama dengan Bakorkamla yang hanya melakukan koordinasi. Hal ini jelas sangat tidak sinkron dengan semangat yang ada di pasal mengenai kewenangan, tugas, dan fungsi Bakamla luas dalam penegakan hukum lintas sektor di bawah UU Kelautan. Kelemahan lain dari UU Kelautan ini adalah tidak diberikannya kewenangan penyidikan kepada Bakamla. Hal mana sangat disayangkan berbagai pihak.

Pilihan ke Depan
UU Kelautan secara khusus memberikan amanat kepada Pemerintah Indonesia untuk membuat peraturan pemerintah atas kebijakan tata kelola dan kelembagaan laut dengan melakukan penataan hukum laut, termasuk aspek publik dengan memperhatikan hukum internasional yang berlaku. Substansi aturan ini dapat diartikan bahwa pemerintah dapat membuat sebuah kebijakan hukum berdasarkan UU Kelautan ini untuk penguatan Bakamla.

Dengan prioritas tugas penyinergian dan pengawasan pelaksanaan patroli, Bakamla menjadi lembaga kolaborator dari semua elemen patroli yang ada di wilayah laut Indonesia. Sentralisasi pengaturan patroli penegakan hukum oleh Bakamla diharapkan bisa mewujudkan efisiensi pengawasan aktivitas di laut. Dalam hal ini, keterbatasan sumber daya kapal dan personel dari semua instansi terkait dapat diakumulasikan dan diatur oleh Bakamla sehingga wilayah laut Indonesia dapat dijaga secara merata.

Pilihan lain untuk memperbaiki kelemahan dalam kebijakan keamanan dan penegakan hukum adalah dengan melakukan revisi UU Kelautan. Dengan identifikasi segala isu yang perlu diatur lebih banyak dalam mewujudkan penegakan hukum yang ideal, maka ihwal tersebut dapat ditambahkan ke dalam undang-undang revisi di kemudian hari. Pilihan lain yang lebih ideal adalah untuk membuat kebijakan yang lebih komprehensif dengan membuat klausul dalam undang-undang revisi agar pengaturan pengelolaan penegakan hukum di wilayah laut diatur khusus dalam undang-undang tersendiri.