Pola Mutasi Perwira dan Konsolidasi Demokratik atas Militer

Selain itu, perbedaan praktik juga dapat bersumber dari aturan legal formal, pengalaman historis, trauma politik, hingga budaya dalam hubungan sipil dan militer di negara tersebut. Karena itu, model mutasi perwira, termasuk Panglima, baik sebagai instrumen kontrol sipil, kebutuhan organisasi, atau proses birokrasi terlembaga, merupakan hasil kompromi jangka panjang.

Beberapa variasi model mutasi di negara demokrasi dapat dipelajari setidaknya di negara negara ini. Pertama, si Amerika Serikat, dominasi model birokrasi terlembaga yang dikombinasikan dengan kontrol sipil konstitusional tidak dapat dilepaskan dari pengalaman masa lalu mereka yang menaruh kecurigaan terhadap militer, terutama di fase-fase awal pembentukan negara tersebut.

Ketakutan akan militer sebagai ancaman terhadap kebebasan sipil mendorong lahirnya sistem perimbangan kekuasaan yang ketat, termasuk kewenangan Kongres dalam promosi perwira tinggi dan praktik konfirmasi Senat. Secara kultural, profesionalisme militer di negara tersebut berkembang dalam kerangka legalistik dan prosedural sehingga mutasi perwira diposisikan sebagai bagian dari tata kelola negara dan bukan alat personal presiden (Huntington 1957; Feaver 1999).

Menariknya, Trump ditengarai mengubah pola tersebut dalam penunjukan Kepala Staf Gabungan di periode keduanya. Sementara itu, Australia memilih kombinasi yang lebih seimbang antara kebutuhan organisasi dan institusionalisasi birokrasi.

Tidak adanya pengalaman kudeta atau politisasi militer membuat hubungan sipil dan militer di negara ini berkembang dengan lebih tenang. Sistem siklus penempatan yang diatur oleh militer secara independen mencerminkan budaya profesional yang menekankan pada pengembangan karier dan kesinambungan kepemimpinan.

Meski demikian, intervensi politik tetap ada, terutama pada level panglima, meskipun sifatnya formal dan simbolik. Pilihan ini mencerminkan kuatnya budaya politik yang menekankan pada stabilitas administratif dan kepercayaan pada profesionalisme birokrasi (Christensen & Lægreid 2007).

Contoh lain di Jerman memperlihatkan model birokrasi legalistik yang paling ekstrem yang lahir dari pengalaman traumatis masa lalu. Militer Jerman pasca Perang Dunia II dibangun di atas prinsip “Innere Führung”, yang menempatkan tentara sebagai “warga berseragam” dan menundukkan sepenuhnya institusi militer pada hukum dan nilai-nilai demokrasi.

Aturan-aturan legal formal di negara tersebut dibangun secara sadar untuk membatasi diskresi politik dalam mutasi perwira untuk mencegah kembalinya militerisme (Avant 1994; Desch 1999). Dalam kasus ini nampak bahwa kehati-hatian historis mengalahkan kebutuhan fleksibilitas organisasi.

Dalam konteks Indonesia, pola mutasi perwira TNI menunjukkan dua pakem. Pertama, ada kesinambungan lintas pemerintahan dan, kedua, masih ada dalam trajektori demokrasi. Ritme dan gaya mutasi di era Jokowi maupun Prabowo Subianto memang berbeda. Namun tetap dijalankan dalam kerangka demokrasi di bawah otoritas sipil yang sah dan tanpa indikasi penyimpangan institusional yang tajam.