Konstitusionalitas Pemindahan Ibu Kota Negara

Dr. Fahri Bachmid,S.H.,M.H.
Pakar Hukum Tata Negara

PRESIDEN Joko Widodo (Jokowi) telah mengumumkan pemindahan ibu kota negara dari Jakarta ke Penajam Paser Utara dan Kutai Kartanegara, Kalimantan Timur. Keputusan politik ini tentu memiliki konsekuensi hukum. Setidaknya keputusan ini harus diikuti kebijakan hukum yang futuristik bagi masa depan indonesia.

Dalam konteks sejarah ketatanegaraan Indonesia, pemindahan ibu kota bukanlah hal yang baru karena pernah beberapa kali dilakukan. Meski pemindahan itu secara konstitusional harus dibaca dalam kerangka serta konteks darurat negara.

Pertama, perpindahan ibu kota dari Jakarta ke Yogyakarta ketika terjadi agresi militer I Belanda pada 29 september 1945. Itu artinya hanya berselang lima bulan setelah deklarasi kemerdekaan RI.

Pada 2 Januari 1946, Sultan HB IX menyarankan agar ibu kota dipindahkan ke Yogyakarta. Pada 4 Januari 1946, Presiden Soekarno pun memindahkan ibu kota ke Yogyakarta untuk pertama kalinya. Alasan paling mendasar saat itu adalah karena Jakarta telah jatuh ke tangan Belanda. Yogyakarta dinilai yang paling siap dari sisi ekonomi, politik dan keamanan.

Setelah itu terjadi agresi militer Belanda II pada 29 Desember 1948, yang mengakibatkan jatuhnya Yogyakarta ke tangan Belanda. Sebelum Yogyakarta dikuasai Belanda, Presiden Soekarno telah memberikan surat kuasa kepada Safruddin Prawiranegara yang berada di Bukittinggi, Sumatera Barat untuk mendirikan pemerintahan darurat.

Safruddin kemudian mengumumkan berdirinya Pemerintahan Darurat Republik Indonesia di Bukittinggi pada 22 Desember 1948. Setelah agresi Belanda berakhir dan adanya perjanjian terkait eksistensi Negara Kesatuan Republik Indonesia, ibu kota kembali lagi ke Jakarta.

Daerah Khusus Ibu Kota
Penamaan Daerah Khusus Ibu Kota pertama kali tertuang dalam Penetapan Presiden (Perpres) No 2/1961 tentang Pemerintahan Daerah Khusus Ibu Kota Jakarta Raya yang kemudian menjadi UU PNPS No 2/1961.

Dalam konsideransnya, Presiden Soekarno menyatakan sebagai ibu kota, Jakarta Raya dijadikan kota indoktrinasi, kota teladan, dan kota cita-cita bagi seluruh bangsa Indonesia sehingga harus perlu memenuhi syarat-syarat minimum dari kota internasional sesegera mungkin.
Landasan yuridis berikutnya adalah UU No 10/1964 tentang Pernyataan Daerah Khusus Ibu Kota Jakarta Raya Tetap sebagai Ibu Kota Negara Republik Indonesia dengan nama Jakarta. Undang-undang ini hanya berisi dua pasal yang menegaskan status Jakarta sebagai Daerah Khusus Ibu Kota serta masa berlaku surutnya dari 22 Juni 1964. Yakni sejak Presiden Soekarno mengumumkan Jakarta Raya tetap sebagai Ibu Kota Negara Republik Indonesia dengan nama Jakarta.

Pada bagian pertimbangan dan penjelasan umum UU No 10/1964 tertera bahwa penegasan ini diperlukan mengingat Jakarta telah termasyhur dan dikenal. Juga kedudukannya sebagai kota tempat dicetuskannya Proklamasi Kemerdekaan Indonesia pada 17 Agustus 1945 dan pusat penggerak segala kegiatan. Jakarta juga merupakan kota pemersatu dari pada seluruh aparat, revolusi dan penyebar ideologi Pancasila ke seluruh dunia.

Pada 1990, Presidan Soeharto mencabut kedua UU tersebut dengan menerbitkan UU No 11/1990 tentang Susunan Pemerintahan Daerah Khusus Ibu Kota Negara Republik Indonesia Jakarta. Dalam konsiderans disebutkan Jakarta sebagai ibu kota memiliki kedudukan dan peranan yang penting, baik dalam mendukung dan memperlancar penyelenggaraan pemerintahan maupun dalam membangun masyarakatnya yang sejahtera, dan mencerminkan citra budaya bangsa Indonesia.

Saat reformasi 1998, Presidan Habibie mengubah kembali payung hukum DKI Jakarta melalui UU No 34/1999 tentang Pemerintahan Provinsi Daerah Khusus Ibu Kota Negara Republik Indonesia Jakarta. UU ini mempertegas kekhususan Jakarta karena statusnya sebagai ibu kota negara. Di era Presiden Susilo Bambang Yudhoyono lahir UU No 29/2007 tentang Pemerintahan Provinsi Daerah khusus Ibukota Jakarta sebagai Ibu Kota Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Dari sisi ilmu hukum tata negara, perubahan ibu kota ke kota lain tidak otomatis mengubah kekhususan Jakarta. Sebab secara teoritik, tergantung pilihan politik hukum dari para pembentuk undang-undang.

Artinya, bisa saja Jakarta tetap diberikan status khusus dalam bentuk lain. Misalnya terkait alasan-alasan historis sebagai bekas ibu kota Batavia atau karena Jakarta merupakan bekas ibu kota negara, atau alasan-alasan khusus lainya yang secara faktual dapat diterima sebagai legal reasoning. Jadi itu tergantung politik hukum pembentuk undang-undang.

Argumen hukum itu dapat merujuk pasal 18B ayat (1) UUD 1945 di mana “Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang”. Konsekuensinya, selama memiliki status khusus atau istimewa berdasarkan undang-undang, secara konstitusional Jakarta bisa jadi tidak akan mengalami banyak perubahan dalam pengelolaan Pemerintahan daerah. Setidaknya bisa merujuk kepada keistimewaan Yogyakarta dan Aceh karena pertimbangan sejarahnya.

Konstitusi Ibu Kota Negara
Dalam konstitusi, setidaknya ada dua pasal yang menyinggung tentang ibu kota negara yakni pada ketentuan Pasal 2 ayat (2) dan ketentuan Pasal 23G ayat (1) UUD 1945.

Ketentuan Pasal 2 ayat (2) UUD 1945 menyebutkan “MPR bersidang sedikitnya sekali dalam lima tahun di Ibu Kota Negara”. Sedangkan Pasal 23G ayat (1) menegaskan “BPK berkedudukan di Ibu Kota Negara dan memiliki perwakilan di setiap provinsi”. Ketentuan senada juga ditemukan dalam beberapa undang-undang, yang mengharuskan lembaga tertentu berkedudukan di Ibu Kota Negara.

Secara konstitusional, Presiden sebagai kepala negara mempunyai kewenangan konstitusional untuk menyatakan pemindahan ibu kota negara. Hal ini dijamin dengan ketentuan pasal 4 ayat (1) UUD 1945 yang menyebutkan “Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut undang-undang dasar”.

Pasal 25A UUD 1945 juga menegaskan hal itu yang menyebutkan “Negara Kesatuan Republik Indonesia adalah sebuah negara kepulauan yang berciri nusantara dengan wilayah yang batas-batas dan hak-haknya ditetapkan dengan undang-undang”.

Setelah membuat keputusan sesuai kewenangan konstitusional yang dimiliki, Presiden menindaklanjuti keputusannnya untuk dibahas secara operasional dalam bentuk pengajuan RUU. Juga dilakukan penyelarasan serta perubahan atas berbagai perundang-undangan terkait bersama dengan DPR.

Konsekwensi secara teknis ketatanegaraan berkaitan dengan pemindahan ibu kota adalah seluruh lembaga negara utama yang merupakan organ konstitusional, seperti Presiden, DPR, DPD, MPR, MK, MA, BPK, KPU, dan lainnya harus berada di ibu kota negara yang baru.
Pemindahan ibu kota juga harus diikuti perubahan berbagai peraturan perundang-undangan. Baik yang bersifat organik maupun sektoral, sepanjang yang berkaitan dengan status badan, lembaga yang berkaitan dengan ibu kota negara, sebagai implikasi teknis ketatanegaraan.