Utang Luar Negeri dan Kemiskinan

Candra Fajri Ananda
Guru Besar Fakultas Ekonomi dan Bisnis, Universitas Brawijaya

AKIBAT nilai rupiah yang akhir-akhir sedang melemah, sebagian pihak mulai merasa khawatir atas dampaknya, termasuk dalam hal utang luar negeri (ULN). Memang seandainya harga rupiah masih konstan, jumlah utang kita masih saja tetap besar dan setiap tahunnya terus tumbuh.

Berhubung ada penurunan nilai tukar rupiah, secara otomatis kurs utang kita juga ikut-ikut melambung (khususnya ULN). Bisa ditebak hasilnya, berbagai pendapat terus menggelinding liar.

Lagi-lagi kita akan dengan mudah bertemu berbagai macam rupa perdebatan karena hingga saat ini kebijakan utang masih bersifat paradoksal. Lantas bagaimana cara yang paling arif untuk menanggapi kondisi yang ada?

Latar Belakang Utang
Memang tidak mudah bagi kita untuk menyimpulkan bagaimana sebaiknya “memperlakukan” kebijakan utang, khususnya yang berasal dari pemodal luar negeri. Di luar usaha untuk meningkatkan kemampuan pembiayaan pembangunan, utang juga memiliki dimensi lain yang pada akhirnya membuat pandangan para ekonom serasa terbelah. Ada yang sependapat, ada juga yang tidak sependapat.

Sebagaimana dikutip dari APBN kita yang dirilis Kementerian Keuangan, total utang pemerintah per akhir Februari 2018 sudah mencapai Rp4.034,8 triliun atau setara dengan rasio 29,24% terhadap produk domestik bruto (PDB) Indonesia. Jika dibandingkan dengan besaran di pengujung 2017, tampak adanya kenaikan sebesar Rp96,4 triliun.

Utang-utang itu sedianya akan digunakan salah satunya untuk membiayai berbagai program pemerintah terkait dengan bidang struktural dan sektoral seperti bidang kesehatan, pendidikan, perlindungan sosial, dan infrastruktur.

Dari sisi penerimaan APBN, praktis kita memang tidak bisa menghindari jeratan utang. Setiap tahun kita selalu mengalami defisit, bahkan sejak nota keuangan APBN diketok beberapa bulan sebelum tahun anggaran berjalan.

Jadi bisa dibilang utang adalah sebuah keniscayaan. Mengapa demikian? Secara konseptual, pemerintah senantiasa ingin memberikan pelayanan yang terbaik untuk rakyatnya. Kebutuhan pembangunan dinilai cukup besar. Akan tetapi anggaran yang kita miliki dari hasil pajak dan penerimaan nonpajak cenderung timpang bila dibandingkan dengan alokasi yang semestinya disediakan.

Tax ratio kita masih tertahan di kisaran 10,8%. Adapun menurut International Monetary Fund (IMF), tax ratio di suatu negara idealnya minimal 12,5%.

Kita tidak bisa menyalahkan pemerintah secara sepihak atas rendahnya tax ratio karena masyarakat sendiri juga bisa ikut “berdosa” jika terlibat dalam praktik penghindaran pajak (tax avoidance). Seharusnya hasil-hasil program tax amnesty yang lalu dan berlakunya kebijakan Automatic Exchange of Information (AEoI) bisa banyak membantu pemerintah untuk meningkatkan kepatuhan pajak (tax compliance) dan memperbesar tax ratio.

Tahun ini pemerintah menargetkan adanya defisit fiskal sebesar Rp325,94 triliun yang kemungkinan akan ditutupi dari hasil utang. Misalnya tidak berutang, pemerintah mungkin bisa saja memangkas sebagian target belanja publiknya. Namun risikonya akan banyak target pembangunan yang terbengkalai karena anggaran yang disediakan tidaklah cukup dengan total pembiayaannya.

Alasan inilah yang sering kali disampaikan pemerintah untuk mengatasi gejolak publik. Daya tarik utang lainnya adalah penawaran dari kreditor yang dianggap memberikan banyak keuntungan seperti adanya alih teknologi serta sharing knowledge dan expertises.

Selain menyampaikan soal urgensi dan daya tarik utang, pemerintah juga berusaha memperkuat alibinya dengan membandingkan rasio utang kita dengan negara-negara lain. Memang sebagian negara tetangga dan beberapa negara maju memiliki rasio utang yang lebih besar daripada Indonesia.

Tapi apa makna sesungguhnya yang hendak disampaikan kepada masyarakat? Apakah dengan rasio yang lebih rendah membuat pengelolaan keuangan negara kita seakan-akan menjadi lebih baik daripada negara-negara tersebut? Belum tentu demikian. Masyarakat mungkin akan lebih tenang jika keuangan yang diterima dari utang betul-betul memberikan dampak positif terhadap kehidupan bermasyarakat ketimbang sekadar bermain-main dengan angka rasio utang.

Fokus Kebijakan
Nah,sekarang apa yang perlu dilakukan pemerintah agar opini publik tidak salah arah? Pertama, perlu ada pencermatan yang lebih mendalam lagi terkait dengan program prioritas pemerintah. Khusus program-program yang sudah masuk di dalam RPJMN 2015–2019 atau yang sering kali disebut sebagai RPJMN Nawacita, ada baiknya jika pemerintah tetap mempertahankan untuk terus dilaksanakan.

Jika pemerintah pada akhirnya memilih untuk menurunkan, menggeser, atau bahkan mencoret program-program yang semestinya sudah menjadi prioritas, dalam pandangan penulis justru itu yang patut disayangkan. Karena akibatnya akan mendorong tidak tercapainya target pembangunan yang telah dicanangkan. Maka untuk alasan pembangunan, kebijakan utang menurut penulis masih bisa ditoleransi jika pelaksanaannya mempertimbangkan adanya urgensi yang harus segera dipenuhi.

Kedua, harapan tersedianya pembiayaan di luar penerimaan pajak/nonpajak dan/atau utang masih sangat terbuka jika pemerintah bisa lebih fokus pada pengembangan pembiayaan alternatif seperti program Kemitraan Pemerintah-Swasta (KPS) dan/atau Kemitraan Pemerintah-Badan Usaha (KPBU). Keuntungan dari pembiayaan alternatif adalah pemerintah tidak perlu berpikir sendirian untuk menyediakan dana pembangunan.

Ibaratnya ada semacam gotong-royong (share risk) antara pemerintah dan pihak swasta/badan usaha untuk menyelenggarakan pembangunan. Selain itu pemerintah juga tidak perlu terus-terusan menambal defisit dengan utang. Program-program tersebut pada umumnya dapat dijalankan pada jenis-jenis pembangunan yang sifatnya profitable seperti pada pembangunan jalan tol, bandara, pelabuhan, dan berbagai jenis layanan berbayar lainnya. Namun ada tembok besar yang harus segera dituntaskan pemerintah di dalamnya.

Biaya transaksi sebagai biaya tambahan yang harus ditanggung pihak operator di luar biaya operasional terhitung masih begitu tinggi. Kita lihat saja dari besaran incremental capital output ratio (ICOR) yang kecenderungannya terus meningkat.

Hitung-hitungan penulis berdasarkan data PDB Indonesia 2017, nilai ICOR kita pada tahun 2017 sudah mencapai 6,75% atau meningkat 0,02% bila dibandingkan dengan tahun 2016 yang masih 6,73%. Nilai ICOR menjadi sebuah refleksi tingkat efisiensi investasi di sebuah wilayah/negara.

Semakin besar angka ICOR menunjukkan bahwa perangkat investasi di wilayah/negara tersebut semakin tidak efisien. Penyebabnya bisa karena faktor birokrasi, regulasi, korupsi, atau iklim investasi dari lingkungan sosial politik yang kurang mendukung di wilayah tersebut. Sebab pembiayaan alternatif menjadi sebuah harapan besar.

Ketiga, segala sumber daya keuangan baik itu dari sisi penerimaan maupun belanja harus dipastikan dapat dikelola secara prudent, efektif, dan efisien. Prudent dimaknai sebagai sebuah kehati-hatian agar setiap kebijakan tidak menjadi sia-sia atau bahkan bencana di masa mendatang.

Efektif berarti bahwa kebijakan yang dirancang sudah sesuai dengan rencana yang dicanangkan. Adapun efisien dapat dipahami sebagai pengelolaan yang berbiaya murah (hemat), tetapi tidak sampai ikut mengurangi realisasi dari sebuah target.

Yang perlu pemerintah terus ingat-ingat ialah bahwa hubungan antara penerimaan negara dan belanja bersifat resiprokal. Target pajak sangat mungkin tercapai jika belanja pemerintah mampu mengangkat kondisi ekonomi rumah tangga menjadi lebih baik.

Semakin banyak orang yang hidupnya makmur dan sejahtera, dengan pendapatan di atas penghasilan tidak kena pajak (PTKP), target pemerintah untuk bisa hidup mandiri dengan mengandalkan penerimaan pajak (tanpa terus menambah utang) bisa sangat mungkin terwujud. Karena itu ada baiknya jika belanja pemerintah bisa terus terarah pada kebijakan yang mampu menghasilkan pertumbuhan ekonomi yang progresif, inflasi yang terkendali, perluasan lapangan pekerjaan, serta ekspor barang dan jasa yang bernilai ekonomi tinggi.

Persoalan Kemiskinan
Pengelolaan keuangan negara tidak hanya berhenti pada perspektif bagaimana caranya untuk sekadar mendapatkan dan/atau menghabiskan anggaran belanja. Persoalan tersebut lebih tepatnya diposisikan sebagai outcome karena masih ada dimensi lanjutan sebagai hasil (output) atas kebijakan-kebijakan anggaran yang dilakukan pemerintah.

Di Indonesia, target dari APBN biasanya dikaitkan dengan asumsi makroekonomi yang mengarah pada pertumbuhan ekonomi, pengendalian inflasi, nilai tukar, suku bunga, harga minyak, serta penanganan ketimpangan dan kemiskinan. Nah, di antara berbagai asumsi tersebut, persoalan kemiskinan bisa dikatakan sebagai target yang dapat dianggap sebagai produk betul-betul paling akhir dari rentetan output. Logika sederhananya bisa dibilang apa pun kebijakan yang ditempuh pemerintah muaranya adalah mengentaskan jumlah penduduk miskin di wilayah kekuasaannya.

Kemiskinan merupakan satu contoh problematika yang harus ditanggung pemerintah. Hal tersebut disebabkan pasar tidak akan care terhadap kemiskinan.

Pemerintah bisa dianggap sebagai satu-satunya pihak yang harus bertanggung jawab untuk segera menyelesaikannya. Hal ini juga bisa dikaitkan dengan kebijakan utang yang akhir-akhir ini jumlahnya kian menggelembung.

Penulis lantas membayangkan bahwa jumlah utang yang besar ini seharusnya dapat menurunkan tingkat kemiskinan. Kebijakan utang (dengan segala risikonya) memang sebaiknya dikelola untuk mendongkrak produktivitas dalam negeri. Para penduduk miskin juga akan lebih baik lagi jika ikut menikmati hasil utang dengan fasilitas program-program pemerintah yang menunjang perbaikan taraf hidupnya.

Jadi secara umum utang yang lebih tinggi memang sudah sepantasnya berpengaruh lebih positif lagi pada program penanganan kemiskinan. Catatannya, dana pinjaman tersebut harus diarahkan pada sektor-sektor produktif, tidak sekadar “memanjakan” penduduk miskin sehingga tidak menyelesaikan inti persoalan.

Kunci utama mengatasi persoalan kemiskinan adalah dengan memfasilitasi mereka untuk mendapatkan kehidupan yang layak melalui program-program yang mendorong produktivitas. Misalnya program kredit modal, subsidi energi untuk produksi, pengembangan keterampilan dan vokasi, serta fasilitas peningkatan daya saing.

Andaikata penduduk miskin serta masyarakat yang tingkat perekonomiannya sedikit di atas garis kemiskinan mampu diangkat harkat martabatnya, mungkin gejolak mengenai utang akan lambat laun mampu segera diredam. Karena publik akan menyaksikan sendiri bagaimana kredibilitas pemerintah di dalam pengelolaan keuangan negara.

Selain itu dengan bertambahnya jumlah penduduk yang sejahtera, pemerintah juga akan diuntungkan dengan adanya peluang untuk mengekstensifikasi (memperluas) basis pajak sehingga akan semakin banyak pemasukan bagi negara untuk mengakselerasi pembangunan. Semoga!